I SA/Bd 38/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. I SA/Bd 38/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. P. umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne za okres od lipca 2003 r. do kwietnia 2008 r. w łącznej kwocie [...] zł, na ubezpieczenia zdrowotne za okres od lipca 2003 r. do marca 2008 r. w łącznej kwocie [...] zł oraz na Fundusz Pracy za okres od lipca 2003 r. do marca2008 r. w łącznej kwocie [...] zł. Organ ustalił następujący stan faktyczny. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. J. P. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia za okres od lipca 2003 r. do kwietnia 2008 r. Wnioskodawczyni powołała się na to, iż podlegała w tym okresie ubezpieczeniom społecznym rolników z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Na mocy decyzji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2004 r. została wykluczona z ubezpieczenia społecznego rolników. Z dniem [...] października 2004 r. zarejestrowała się w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych z tytułu prowadzenia działalności. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 2006 r. została ponownie objęta ubezpieczeniem społecznym rolników w KRUS i dlatego wyrejestrowała się z ZUS, występując z wnioskiem o zwrot zapłaconych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego. Zwrot nadpłaconych składek potraktowany został jako dochód i wykazano go w formularzu PIT-36 za 2006 rok. Spowodowało to zwiększenie podatku dochodowego, a według interpretacji pracowników KRUS przekroczenie granicznej kwoty podatku dochodowego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. poinformowano J. P. o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników z dniem [...] lipca 2003 r. Strona wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego we [...], który wyrokiem z [...] grudnia 2007 r. (sygn. akt [...]) odwołanie oddalił. Strona złożyła apelację, którą Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] wyrokiem z dnia [...] października 2008 r. (sygn. akt [...]) również oddalił. Organ ustalił na podstawie posiadanych dokumentów oraz na podstawie wywiadu majątkowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2009 r., że strona uzyskuje obecnie dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej średnio w kwocie około [...] zł netto miesięcznie. Z zeznania o wysokości osiągniętego dochodu za rok 2008 wynika, że J. P. uzyskała dochód w kwocie [...] zł (średnio około [...] zł miesięcznie), zaś za rok 2009 narastająco od początku roku według podatkowej księgi przychodów i rozchodów w okresie od stycznia do maja 2009 r. dochód w kwocie [...] zł (średnio około [...] zł miesięcznie). Strona nie posiada rachunku bankowego, udziałów w firmach i przedsiębiorstwach ani wierzytelności. Jest właścicielką mieszkania własnościowego o powierzchni 48m² przy ul. [...] oraz współwłaścicielką wraz z mężem działki rolnej o powierzchni 3ha położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Posiada samochód osobowy [...] rok produkcji [...] (nr rejestracyjny [...]). Posiada także lodówkę oraz inne podstawowe urządzenia potrzebne do prowadzenia baru. Miesięczne wydatki związane z bieżącym utrzymaniem to około [...] zł – [...] zł za mieszkanie, za energię elektryczną [...] zł, za usługi telekomunikacyjne [...] zł oraz za telewizję kablową [...] zł. Mąż nie pracuje i nie osiąga dochodów. Działalność jest prowadzona samodzielnie, więc nie ma osób trzecich mogących odpowiadać za powstałe zadłużenie w myśl przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W stosunku do zaległości nie jest prowadzona egzekucja. Organ powołał się w niniejszej sprawie na przepis art.28 ustawy z dnia 13 października 1998 r.o systemie ubezpieczeń społecznych, który mówi o przesłankach umorzenia należności z tytułu składek w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności z majątku dłużnika. Organ podkreślił, że ust.3a cyt. przepisu pozwala w uzasadnionych sytuacjach umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia nawet, gdy nie zachodzi całkowita nieściągalność, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej. W tym zakresie organ powołał się także na treść Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które w § 3 ust.1 precyzuje sytuacje uzasadniające umorzenie należności. Jest to możliwe, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Natomiast zgodnie z art.32 wspomnianej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie m.in. stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, ze w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle przepisów art.28 ust.3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Strona nadal prowadzi działalność gospodarczą i z uwagi na brak wdrożenia postępowania egzekucyjnego nie można obecnie przesądzić o braku możliwości uzyskania w jego trakcie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Również wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Organ podkreślił, że strona posiada nieruchomości oraz samochód osobowy. W jego opinii strona wykazała, że nie jest w stanie jednorazowo spłacić istniejącego zadłużenia, jednak nie można mówić tutaj o zupełnej niemożliwości spłaty zadłużenia. Nie można także przyjąć zdaniem organu, że spłata zadłużenia pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla strony i jej rodziny Jest to możliwe z uwagi na obecny stan majątkowy i możliwości zarobkowe zobowiązanej w dłuższym okresie czasu, choćby w formie układu ratalnego. Organ zaznaczył, że brał również pod uwagę fakt, iż strona nie wskazała na jakiekolwiek kłopoty zdrowotne i tym samym przyjął, że jej możliwości zarobkowe są w tym względzie nieograniczone. Dnia [...] października 2009 r. J. P. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem strony organ nieprawidłowo ocenił jej sytuację materialną, zakładając że powstały dług jest wynikiem niezapłacenia przez nią w terminie należnych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wnioskodawczyni wskazała, że dług powstał w wyniku błędnych decyzji KRUS, który w sposób niezgodny z obowiązującym prawem uznał, że podlega ona ubezpieczeniu społecznemu rolników. Podniosła także, ze KRUS po uchyleniu swojej decyzji zwrócił jej wpłacone składki, lecz jak wiadomo składki na ubezpieczenie rolników były o wiele niższe niż składki z tytułu ubezpieczenia społecznego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zdaniem odwołującej się obciążanie jej skutkami nieudolnego działania KRUS byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Wskazała, ze w jej sytuacji winny mieć zastosowanie inne zasady i powinna być zwolniona z obowiązku uiszczenia odsetek od należności głównej albowiem zaległość powstała nie z jej winy. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2009 r. Organ opisał stan faktyczny, który udało się ustalić w sprawie. Dodatkowo organ wyliczył wydatki odwołującej się związane z prowadzeniem działalności gospodarczej – podatek od nieruchomości (dzierżawa) w kwocie [...] zł kwartalnie, woda i ścieki – [...] zł wg korekty za 12/2007 oraz [...] zł wg korekty za 12/2008, czynsz – [...] i [...] zł, światło – [...] i [...] zł, ogrzewanie – [...] oraz [...] zł - wszystko za 05/2009, dzierżawa ściany pod reklamę – [...] zł oraz abonament za monitorowanie – [...] zł. Organ analizując stan majątkowy i możliwości zarobkowe zobowiązanej podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji z [...] września 2009 r. Uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieściągalności i tym samym umorzenia należności z tytułu składek. Organ wskazał, iż katalog sytuacji stanowiących przesłankę do umorzenia należności w myśl art.28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera takiej, która różnicowałaby sposób rozpatrywania wniosków z uwagi na sposób ich powstania – zawiniony czy nie. Prezes ZUS zgodził się, że strona nie ma obecnie możliwości, by jednorazowo spłacić zadłużenie, ale też jej sytuacja nie wskazuje na to, by nie mogła tego zadłużenia spłacić w dłuższym okresie czasu. Wnioskodawczyni posiada określony majątek, którego składniki organ dokładnie wskazał. Oprócz tego nadal prowadzi działalność gospodarczą przynoszącą dochody około [...] zł miesięcznie, co spokojnie wystarczy na zaspokojenie potrzeb bieżącego życia. Dnia [...] grudnia 2009 r. J. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2009 r., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie żądania skarżącej o umorzenie należności wobec ZUS z tytułu obowiązku płacenia składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2003 r. do kwietnia 2008 r. wraz z ustawowymi odsetkami, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła decyzji obrazę przepisów prawa materialnego tj. art.28 ust.3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powołała się na możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Raz jeszcze podkreśliła, ze sytuacja jest efektem błędnych decyzji KRUS a nie jej zaniedbań. Powstanie obowiązku zapłaty kwoty należności wraz z ustawowymi odsetkami sprawiło, że skarżąca znalazła się w dramatycznej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną aczkolwiek z nieco innych powodów niż te, które zostały w niej podniesione. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i ustalając materialny stan prawny, na gruncie którego sprawa będzie oceniana, czyli stan obowiązujący w listopadzie 2009r., należy wskazać, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., u.s.u.s) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, przepisy wykonawcze). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4 tego artykułu. Artykuł 28 ust. 2 u.s.u.s. określa jednoznacznie, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który przewiduje możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W takim przypadku należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym nie ma obowiązku umorzenia zaległych składek. Wytyczne, którymi powinien się kierować Zakład podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przesłanką umożliwiającą umorzenie należności jest także, w myśl powołanych przepisów, przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd podkreślił, że Zakład nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia w razie spełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie. Tym samym, sądowa kontrola takich decyzji uznaniowych obejmuje jedynie samo postępowania poprzedzające ich wydanie, a nie rozstrzygnięcie, ponieważ o tym, czy składki powinny być umorzone rozstrzyga organ administracji publicznej, a nie sąd. W badanej sprawie - zdaniem Sądu - Zakład wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i przeprowadził analizę sytuacji materialnej skarżącego i jego możliwości płatniczych w kontekście możliwości umorzenia tej części należności, która powstała z tytułu nieuiszczania składek ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem. W art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca nie tylko pozostawił organowi prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ale i wskazując przesłanki, które powinny być w takim przypadku brane pod uwagę posłużył się zdefiniowanym pojęciem: całkowita nieściągalność oraz niedookreślonym, w żadnym przepisie ustawy pojęciem: uzasadniony przypadek. Nie mniej jednak nie można przyjąć, że uznanie administracyjne oznacza zupełną dowolność sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący w naszym państwie system prawny. Granice uznania administracyjnego wynikają zatem z woli ustawodawcy, wyrażonej w obowiązującym systemie prawnym. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z roku 2000, Nr 98, poz. 1071 - dalej jako "k.p.a."). Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno, co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi, zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Analiza materiałów sprawy pozwala na stwierdzenie, że organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał trafnych ustaleń co do tego, ze w odniesieniu do należności skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne brak jest podstaw do stwierdzenia, że są to należności "całkowicie nieściągalne". Wniosek taki co do braku przesłanki o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 cyt. Wyżej ustawy był wynikiem prawidłowej i wnikliwej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ w toku prowadzonego postępowania. W tej sytuacji przesłanką do ewentualnego umorzenia należności skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogły być okoliczności o których, mowa w art. 28 ust. 3 a ustawy oraz w § 3 cyt. Wyżej rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem Sądu w szczególnych okolicznościach danej sprawy w zakresie wystarczającym dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia organ zebrał materiał dowodowy lecz dokonał jedynie pobieżnej i jednostronnej oceny tegoż materiału podając nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zupełnie dowolne okoliczności które w jego mniemaniu miały uzasadnić odmowę umorzenia przedmiotowych należności. Z jednej strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdzając, że w odniesieniu do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej zachodzi przesłanka o której mowa w § 3 pkt 1 cyt. Rozporządzenia wykonawczego nie odmówił umorzenia należności w ramach uznania administracyjnego do czego miał uprawnienia lecz odmówił umorzenia z uwagi na przyszłą hipotetyczną sytuację materialną skarżącej. Zaistniała zatem sytuacja, ze organ odmówił umorzenia należności tylko i dlatego, ze jego zdaniem w przyszłości sytuacja materialna skarżącej będzie tak dobra, ze będzie w stanie zapłacić te należności bądź jednorazowo bądź ratalnie. Należy podkreślić, że organ podejmujący decyzję w przedmiocie umorzenia ma obowiązek brać pod uwagę aktualną sytuację finansową płatnika, a nie hipotetyczne sytuacje mogące zaistnieć lub nie w bliżej nieokreślonej przyszłości. W ramach prowadzonego postępowania umorzeniowego organ w pierwszej kolejności musi dokonać ustaleń czy zachodzi któraś z przesłanek o których mowa w § 3 pkt 1-3 cyt. rozporządzenia. W przypadku pozytywnych ustaleń co do tego występowania tych przesłanek organ może: a) umorzyć przedmiotowa należność w całości lub części, b) działając w ramach uznania odmówić umorzenia należności. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Nie przesądzając przeto w niczym ostatecznego rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać ustaleń i oceny aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej i do tej sytuacji winien odnieść przyszłą decyzję o umorzeniu bądź odmowie umorzenia przedmiotowych należności. Z tych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w wyroku. U. Wiśniewska Z. Pietrasik E. Kruppik-Świetlicka