I SA/Bd 4/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości I SA/ Bd 4/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, iż nie stwierdzono ustawowych przesłanek przemawiających jednoznacznie za koniecznością umorzenia I. R. należności z tytułu składek w kwocie [...] zł. Organ przywołał następujący stan faktyczny sprawy i wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w tym z tytułu: * składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 10/99 do 12/99 w łącznej kwocie [...] zł * składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 10/99 do 12/99 w łącznej kwocie [...] zł * składek na Fundusz Pracy za okres 10/99 do 12/99 w łącznej kwocie [...] zł * odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 23.07.2009r. w kwocie [...] zł * kosztów upomnienia w kwocie [...] zł Po przeanalizowaniu zgromadzonej w sprawie dokumentacji Zakład uznał, iż brak jest podstaw do umorzenia należności składkowych z uwagi na brak całkowitej nieściągalności, jak również z uwagi to, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. nr 11 poz. 74 ze zm.). W decyzji wskazano, iż wysokość zadłużenia w połączeniu z długim okresem przewidzianym na dochodzenie należności oraz z brakiem przeciwwskazań do podjęcia przez stronę zatrudnienia stwarza szansę spłaty zaległości w ramach układu ratalnego. W dniu 29 września 2009r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując się na ciężką sytuację materialną i rodzinną, nadmieniając, że był zmuszony do przerwania kursu na pracownika ochrony z uwagi na brak środków. Płatnik wskazał, że nie chce korzystać z pomocy społecznej, gdyż pragnie samodzielnie z rodziną pokonać trudności finansowe. Wnioskodawca stwierdził także, iż nie wie, w jaki sposób powstało zadłużenie wobec ZUS, gdyż składki zawsze były regulowane. Płatnik podniósł także, że firma z którą współpracował zbankrutowała i do dziś od niej nie odzyskał należnej mu kwoty [...] zł. W związku z wnioskiem ZUS wszczął postępowanie, zawiadamiając stronę, iż zgodnie z art. 10 § 1 Kpa ma prawo czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także prawo wglądu w akta sprawy na każdym etapie toczącego się postępowania. W reakcji na powyższe w dniu 14 października 2009r. skarżący stawił się w Inspektoracie ZUS w B., dokonując wyjaśnień. Przedłożone zostały następujące dokumenty: * zaświadczenie z Urzędu Pracy dotyczące współmałżonki D. R. * indywidualna karta zasiłków wypłaconych stronie ; * zaświadczenie z Urzędu Pracy Organ wskazał, że podjął niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, czego dowodem jest ponowna wnikliwa analiza całokształtu sprawy. Rozpatrując zgromadzony materiał dowodowy Zakład kierował się zasadami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. wyrażoną przepisem art.7 kpa zasadą prawny obiektywnej, zasadą udzielania informacji (zgodnie z art. 9 kpa), wyrażoną art. 10 § 1 kpa zasadą wysłuchania stron. Ocena całokształtu sytuacji zobowiązanego nastąpiła po uprzednim zgromadzeniu oraz wyczerpującym zbadaniu materiału dowodowego odnośnie stanu faktycznego. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacji braku majątku umożliwiającego skuteczne dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. Organ wskazał, że w przypadku strony nie zachodzi ustawowa przesłanka umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 cyt. Ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych , zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję - gdyż postępowanie egzekucyjne nie zakończyło się formalnym aktem organu egzekucyjnego, pozwalającym uznać, że egzekucja z majątku okazała się bezskuteczna.. Zdaniem organu ustalenia dotyczące sytuacji finansowej oraz stanu majątkowego płatnika nie przemawiają także za zaistnieniem stanu "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do opłacenia składek w rozumieniu art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 póz. 1365) - rozumianego jako niemożność opłacenia należności z tytułu nieopłaconych składek, w tym w ramach układu ratalnego w dogodnych ratach, dostosowanych do możliwości płatniczych zainteresowanego. Organ podniósł, że sam fakt znajdowania się w trudnej sytuacji finansowej nie może uwalniać płatników od obowiązku opłacania wymaganych prawem składek i prowadzić do automatycznego umarzania należności z tego tytułu. Ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą ponosi zawsze płatnik, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania Swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Trudności związane z uzyskiwaniem dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej winny być wkalkulowane w tzw. ryzyko przedsiębiorcy i nie mogą automatycznie stanowić podstawy zastosowania ulgi czy umorzenia zobowiązań wobec ZUS. Podkreślenia wymaga fakt, że umorzenie zadłużenia z tytułu składek ma charakter instytucji nadzwyczajnej, bowiem zasadą jest opłacanie składek. Organ wskazał, że płatnik wniosek o umorzenie należności argumentuje przede wszystkim trudną sytuacją materialno - bytową z uwagi na fakt, że oboje małżonkowie posiadają status osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku. Na utrzymaniu małżonków pozostaje troje dzieci. Z wyjaśnień złożonych w dniu 14.10.2009r. wynika, że od września tego roku dwoje dzieci zaczęło uczęszczać do szkoły . Dzieci dofinansowano po 350,00 zł. na zakup podręczników. Stwierdzono, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej. Organ podał, że płatnik wraz z żoną mieszka w 100 m2 domu teściów wraz z bratem żony i jego rodziną. Organ wskazał, że zgodnie z decyzją ustalającą z dnia [...] Nr [...] skarżący zobowiązany był do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne ( tj. emerytalne, rentowe i wypadkowe ) z tytułu prowadzonej działalności za okres : • od 1 stycznia 1999 r. do 3 maja 1999 r. • oraz od 18 października 1999 r. do 31 grudnia 1999 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - stronie przysługiwało odwołanie do Sądu Okręgowego w Bydgoszczy VII Wydział Ubezpieczeń Społecznych w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia ww. decyzji, która, jak wynika z potwierdzenia odbioru, została doręczona w dniu [...]. Skarżący odwołania nie złożył co oznacza, że decyzja stała się ostateczna z dniem [...]. Zdaniem organu z faktu, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej można wywieźć wniosek, że " uzyskuje dochody z prac dorywczych lub z innych bliżej nie określonych źródeł – co może skutkować niemożnością skorzystania z pomocy społecznej, gdyż w małych miejscowościach, a w takiej mieszka ubezpieczony, fakty takie mogą być powszechnie znane". Dalej " Trudno uznać za wiarygodne, iż płatnik mający na utrzymaniu żonę i troje dzieci od długiego czasu pozostaje bez dochodów z pracy " Zakład podniósł, że stoi na straży Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego na bieżąco wypłacane są świadczenia, a każde uszczuplenie dochodów funduszu niewątpliwie wpływa na pogorszenie kondycji systemu ubezpieczeń społecznych. W opinii organu, w przedmiotowej sprawie umorzenie należności byłoby przedwczesne gdyż skarżący jest osobą stosunkowo młodą, nie legitymuje się przeciwwskazaniami do podjęcia pracy zarobkowej (np. z uwagi na stan zdrowia lub brak kwalifikacji zawodowych. Ponadto nie stwierdzono braku całkowitej nieściągalności zobowiązania. Zdaniem organu istnieje zatem możliwość spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego, w ratach dostosowanych do jego sytuacji materialnej. Podsumowując organ stwierdził, że w stosunku do ubezpieczonego nie zachodzą przesłanki niezbędne do zastosowania przepisów umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W dniu 4 lutego br. do Sądu wpłynęło pismo strony precyzujące stan faktyczny sprawy. Skarżący wskazał, że od 1995r. do maja 1999 r. prowadził działalność gospodarczą i w związku z czym wszystkie składki wpłacane były regularnie. W maju 1999 r. firma, z którą współpracował zbankrutowała i zaprzestała płacić swoje zobowiązania. W związku z czym poinformował ZUS i US o zawieszeniu działalności. Skarżący wskazał, że w roku 2004 wyrejestrował działalność a w roku 2009 wystąpił do ZUS – u o wystawienie świadectwa pracy z lat działalności i wówczas otrzymał informację o zaległościach z lat 1999 – 2004 . Po zgłoszeniu się do ZUS – u okazało się, że w aktach jego sprawy jest pismo o wznowieniu działalności z listopada 1999. W związku z czym ZUS wyliczył, że zalega od listopada 199 do 2004r. Podniósł, ze US wystawił zaświadczenie, że w okresie tym nie było żadnych dochodów. Dochody były do maja 1999 r. Nie wie skąd to pismo o wznowieniu działalności. Powołuje się na trudną sytuację bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje : Sąd administracyjny dokonuje kontroli działań i rozstrzygnięć administracji pod kątem ich legalności tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy umorzenia nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł. W sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. 174 ze zm. ) zwana dalej u.s.u.s. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust.2 wskazanej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W myśl ust. 3 ww. artykułu 28 całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jak wynika z powyższego wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące bo stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r., II UZP 6/04 Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Należy zaznaczyć, że Ustawodawca w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm. )., postanowiono, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zwrot w szczególności oznacza, iż w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje Zakład podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1. Nie ulega wątpliwości – zdaniem Sądu – że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności gdyż nie wdrożono egzekucji . Zdaniem Sądu organ nie dokonał oceny sytuacji skarżącego mając na uwadze ww. przesłanki umorzenia , które można zastosować także w przypadku gdy nie stwierdzono braku całkowitej nieściągalności. Sytuacja faktyczna ( finansowa i rodzinna) skarżącego winna być w sposób wnikliwy rozważona w kontekście przesłanek zawartych ww. rozporządzeniu, w szczególności w oparciu o treść § 3 ust. 1 pkt 1. Z powołanego przepisu wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd zauważa niekonsekwencję organu polegającą na tym, że pomimo stwierdzenia, że skarżący i jego żona są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku, w opinii organu możliwy jest układ ratalny, przy czym organ nie wskazuje ani wysokości rat ani terminu ich płatności, a co najważniejsze nie wskazuje źródła finansowania tego układu. Takie stanowisko organu nie może zostać zaakceptowane. Do obowiązków organu należy wyraźne stwierdzenie czy w sprawie istnieją lub nie przesłanki pozwalające na umorzenie. A w przypadku stwierdzenia występowania ww. przesłanek organ winien ten fakt wyraźnie stwierdzić i orzec czy wchodzi w uznanie administracyjne i umarza lub odmawia umorzenia. Do swobodnej decyzji w ramach uznania organ ma prawo co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek ma prawo odmówić umorzenia i jest to swobodna decyzja organu. Przy czym Sąd ma prawo dokonać oceny czy organ nie przekroczył granic swobodnej decyzji, po to aby owa decyzja nie stała się dowolną. A zatem organ winien w sposób jednoznaczny rozważyć sytuację strony pod względem wymienionych powyżej przesłanek opierając się na faktach a nie na przypuszczeniach, nie popartych dowodami. Stosownie do treści art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) - dalej kpa oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 kpa. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Warto w tym miejscu przywołać orzeczenie NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), w którym podniesiono, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Rozstrzygnięcie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji zgodnej z unormowaniami z zakresu procedury administracyjnej. W stanie faktycznym sprawy doszło zatem do naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a mianowicie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.