I SA/Bd 40/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant Asystent Sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 marca 2009r. sprawy ze skargi A.a B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Sąd Okręgowy w B. VII Wydział Ubezpieczeń Społecznych przekazał zgodnie z właściwością organowi rentowemu do merytorycznego rozpatrzenia wniosek A. B. o umorzenie należności z tytułu zaległych składek, powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W uzasadnieniu wnioskodawca podaje, iż osiągane przychody wystarczały mu zaledwie na regulowanie zobowiązań podatkowych i skromne utrzymanie rodziny. W związku z tym nie opłacał składek i nie składał deklaracji ZUS. W ramach postępowania w sprawie umorzenia należności składkowych prowadzonego przez ZUS ustalono, że skarżący nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w M., a jego głównym źródłem dochodu jest praca dorywcza, za którą otrzymuje wynagrodzenie netto 1 000 zł, dochód żony zatrudnionej na umowę zlecenie wynosi około 700 zł netto. Z informacji Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] r. wynika, iż skarżący nie korzystał i nie korzysta z pomocy ośrodka. Ponadto ustalono, że strona nie figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Skarżący nie ma nikogo na utrzymaniu, nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomości, a zadłużenie wobec ZUS stanowi jego jedyne zobowiązanie pieniężne. Po dokonaniu analizy sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 18 września 2008r odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami wskutek niespełnienia przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 - 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu strona nie wykazał, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W dniu [...] r. A. B. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności ZUS zarzucając organowi, iż rozpatrując sprawę nie zapoznał się szczegółowo z wyjaśnieniami dotyczącymi dochodu jego oraz małżonki. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że obowiązek opłacania składek wynika wprost z przepisów prawa, a trudności związane z uzyskiwaniem dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej wkalkulowane powinny być w tzw. ryzyko przedsiębiorcy i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do zastosowania ulgi czy umorzenia zobowiązań przez ZUS. Prowadzący działalność gospodarczą powinien tak kształtować swoje wydatki, aby należności względem ZUS opłacane były na bieżąco. W przeciwnym razie, zdaniem Zakładu, dochodzi do traktowania składek na ubezpieczenia jako dostępnej w każdej chwili formy kredytowania działalności. Organ podnosi, iż skarżący w okresie prowadzenia działalności gospodarczej ponosił koszty z nią związane, m.in. opłacał podatek w Urzędzie Skarbowym, a jedynie należności wobec ZUS traktował jako drugorzędne, nie podejmując żadnej próby spłaty zadłużenia, choćby w ramach układy ratalnego. Organ podkreślił, że umorzenie należności z tytułu składek w oparciu o przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ma charakter wyjątkowy i może być zastosowane dopiero wówczas, gdy zostaną wyczerpane inne sposoby odzyskania należności, tj. gdy stwierdzono całkowity brak możliwości ściągnięcia należności w dłuższym okresie czasu, w drodze egzekucji lub spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego. Z uwagi na to, że wobec skarżącego prowadzone jest przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Mogilnie postępowanie egzekucyjne, organ wykluczył możliwość uznania, że zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zdaniem organu nie ma również podstaw do zastosowania przesłanek umorzenia wynikających z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na mocy którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Swoje stanowisko Zakład argumentuje tym, że skarżący nie wykazał, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a spłata zadłużenia zagrażałaby jego egzystencji poprzez niezapewnienie minimum socjalnego. Na poparcie wniosku o umorzenie należności nie przedłożył żadnych dokumentów, które potwierdziłyby jego sytuację materialną. Nie wykazał także przewlekłej choroby, czy też konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiałoby go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności z tytułu składek. Powyższą decyzję A. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wnosi w niej o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie należności ZUS z tytułu składek albo o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Oddziałowi ZUS w B.. Swoje stanowisko argumentuje tym, iż nie posiada żadnego majątku trwałego, ruchomego, nieruchomości oraz brakiem zatrudnienia od grudnia 2008 r. Dochód żony jest jego zdaniem zbyt niski, aby można było z niego egzekwować należności ZUS. Ponad to skarżacy uważa, iż sam fakt prowadzenia przeciw niemu postępowania egzekucyjnego nie może być podstawą odmowy umorzenia należności, ponieważ postępowanie to nie doprowadziło do wyegzekwowania jakichkolwiek należności. Natomiast fakt, nieumorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego nie może świadczyć, zdaniem skarżącego, że będzie ono skuteczne. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. W myśl art. 28 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r., II UZP 6/04 Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym, jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji gdy: opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§3 ust.1 pkt 1). Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust.1 powyższego rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest żonaty, nie ma nikogo na utrzymaniu. Nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Głównym źródłem dochodu strony jest praca dorywcza, z której uzyskuje dochody w wysokości 1.000 zł netto. Żona zatrudniona jest na podstawie umowy zlecenia i pobiera wynagrodzenie w wysokości 700 zł netto miesięcznie. Skarżący nie posiada żadnego majątku ruchomego, nieruchomości, wierzytelności, praw majątkowych oraz konta bankowego. Mieszka wraz z żoną w mieszkaniu należącym do PGKiM. Nie posiada żadnych zobowiązań pieniężnych i nie korzysta z pomocy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M.. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenie ("nie może być stwierdzona" – s.2 decyzji) z powodu całkowitej nieściągalności należności, z uwagi na to, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji, podkreślając, że Zakład może umorzyć należności. W skardze strona zanegowała fakt ściągalności należności z uwagi na prowadzenie egzekucji. Podniosła, że samo prowadzenie postępowania egzekucyjnego nie potwierdza reguły, że należność może być wyegzekwowana. Skarżący stwierdził, że postępowanie to nie doprowadziło jeszcze do wyegzekwowania jakichkolwiek należności. Bezspornym jest, iż wydana decyzja ma charakter uznaniowy. Jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne i wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art.11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności składkowych, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i zbadane. Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie, może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Zdaniem Sądu powyższe przepisy zostały naruszone. W art.28 ust.3 u.s.u.s. zostały wymienione przesłanki, z którymi związana jest całkowita nieściągalność. Organ nie wskazał jednoznacznie, w oparciu o którą z tych przesłanek uznał brak podstaw do umorzenia należności i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia tej przesłanki. Jak się wydaje organ swoją uwagę skoncentrował na pkt 5, zgodnie z którym całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Należy jednak podkreślić, że organ nie zwracał się do organu egzekucyjnego o zajęcie w tej sprawie stanowiska. Z akt sprawy nie wynika na ile prowadzona w stosunku do skarżącego egzekucja jest skuteczna, jakie w jej toku stosowano środki egzekucyjne, kiedy wszczęto egzekucję oraz jakie do tej pory zostały wyegzekwowane kwoty. Organ nie wskazał z jakiego majątku posiadanego przez skarżącego można prowadzić egzekucję. Zakład nie wyjaśnił także, czy w grę mogą wchodzić inne przesłanki umorzenia należności z powodu całkowitej nieściągalności, choćby wskazana w pkt 6 ust.3 art. 28 u.s.u.s. Ponadto w odniesieniu do powyższej podstawy umorzenia nie jest jasne, czy organ odmówił umorzenia z uwagi na to, że przesłanka ta nie wystąpiła, czy też wydał decyzję w ramach uznania administracyjnego. Sąd nie neguje prawa organu do wydania decyzji negatywnej, nawet w przypadku wystąpienia przesłanek umorzenia, w oparciu o uznanie administracyjne. Nie może to jednak zwalniać organu od poczynienia prawidłowych ustaleń w zakresie wystąpienia bądź niewystąpienia tych przesłanek, i dopiero na tej podstawie rozważenia zasadności umorzenia bądź nieumorzenia należności składkowych. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazówki. Mając powyższe uwadze na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. H. Adamczewska – Wasilewicz I. Najda – Ossowska L. Kleczkowski