I SA/Bd 405/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Asesor sądowy WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi Ł. F. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007 oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia[...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w R. nr[...] z dnia [...] odmawiającą przyznania Ł.F. płatności za 2007 rok z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Producent ubiegał się o sporną płatność w związku z realizacją trzech wariantów: upraw rolniczych, trwałych użytków zielonych, upraw sadowniczych, w tym jagodowych. W dniu 13 listopada 2007 r. został on powiadomiony o wytypowaniu do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, która z uwagi na jego nieobecność w dniu 14 listopada 2007 r. nie odbyła się. Protokół z czynności doręczono wnioskującemu w dniu 11 stycznia 2008 r. Wobec zaistniałych okoliczności Kierownik Biura Powiatowego w R. decyzja nr [...] z dnia [...]odmówił przyznania spornej płatności. W odwołaniu producent podniósł, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. nie przewiduje sankcji w postaci odmowy przyznania płatności, a Kierownik bezpodstawnie powołał art. 23 ust. 2 oraz art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zdaniem odwołującego nie został on poinformowany o nieprawidłowościach. Nie był przy tym zobowiązany do ustanowienia domowników do reprezentacji w razie jego nieobecności. Zauważył, iż w protokole zastosowano błędnie dla drogi kod DR29, bowiem nie była doliczana do areału działek. Zdaniem odwołującego skoro termin kolejnej płatności rolnośrodowiskowej upływał w dniu 04 grudnia 2007 r. to pismo z dnia 29 listopada 2007 r. o niezałatwieniu sprawy odebrało stronie uprawnienia procesowe. Wnioskujący stwierdził nadto, iż nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania. Organ II instancji utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Uznał, że gospodarstwo zostało poddane zasadniczej kontroli na miejscu w dniu 14 listopada 2007 r. pod kątem zachowania zasad Zwykłej Dobrej Praktyki Rolniczej, weryfikacji powierzchni zgłoszonych działek oraz realizacji planu działalności. Wnioskujący został powiadomiony o planowanej kontroli w dniu 13 listopada 2007 r. Telegram z informacją, pod nieobecność wnioskującego , stosownie do art. 43 K.p.a. odebrał dorosły domownik, jego ojciec - W.F.. Organ zaznaczył, iż we wniosku z dnia 28 kwietnia 2007 producent zobowiązał się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym na teren gospodarstwa rolnego, okazania dokumentów oraz rejestru działalności. Zdaniem Dyrektora decyzja odmowna, wydana z uwagi na nieobecność wnioskującego oraz brak stosownego upoważnienia, uniemożliwiające przeprowadzenie kontroli znajduje oparcie w art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str.18 ze zm. ). Zgodnie z art. 25 ust. 1 powyżej wskazanego rozporządzenia, kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia, a okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin, z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Art.23 ust.3 wskazuje wprost na odrzucenie wniosku, w sytuacji gdy rolnik, bądź jego przedstawiciel uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli. Zdaniem organu II instancji obecność odwołującego stanowiła warunek konieczny dla skutecznej weryfikacji prowadzonej działalności zgodnie z wymogami . Z kolei w odniesieniu do zarzutu , iż § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz .U. Nr 174, poz.1890 zez m.) dyrektor wyjaśnił, iż przepis ten ma zastosowanie również do decyzji negatywnych dla wnioskującego o przyznanie płatności. Wbrew twierdzeniu producenta kopia raportu z czynności kontrolnych zawierająca kod nieprawidłowości GR2 została przekazana w dniu 11 stycznia 2008 r. Dyrektor wyjaśnił, że domownik strony może reprezentować ją przed organem administracji publicznej jedynie w sprawach mniejszej wagi. Zdaniem organu II instancji zarzuty dotyczące bezpośrednio kontroli na miejscu nie mogą podlegać rozpoznaniu merytorycznemu w postępowaniu odwoławczym. Dyrektor nie stwierdził również uchybień w działaniu organu I instancji, którego rozstrzygnięcie pozostaje bez związku z domniemanym szykanowaniem gospodarstwo zainteresowanego. Na powyższą decyzję została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, skarżący sformułował zarzut naruszenia przepisów art.156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem decyzja organu II instancji została wydana w okresie obowiązywania odmiennych przepisów prawa materialnego. Wskazał na Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania programu rolnośrodowiskowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy kontrola została przeprowadzono w obecności uprawnionego z mocy prawa do reprezentacji ojca. W ocenie strony doszło do naruszenia przepisów art. 86,art. 87, art. 91 Kodeksu postępowania cywilnego. Wskazał na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie , zgodnie z którym nieobecność producenta nie jest przeszkodą do dokonania kontroli. Zdaniem strony interpretacja przepisów prawa nie może ograniczać prawa jednostki bez uwzględnienia jej interesu. Skarżący uważa, że realizował program przez trzy lata i w następstwie szczegółowej kontroli otrzymał w 2007 r. certyfikat potwierdzający ekologiczne prowadzenie produkcji żywności. Podnosi, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ dokonał niewłaściwej interpretacji obowiązujących przepisów, przy czym posiadał uprawnienie do odstąpienia od kontroli. W ocenie skarżącego kontrolujący winien udzielić wyjaśnień co do przyczyn wytypowania gospodarstwa. Skarżący wskazał na potrzebę prowadzenia rejestru w tym zakresie. Kontrole winny być dokonywane częściowo na podstawie analizy ryzyka oraz losowej. W zaistniałych okolicznościach sprawy skarżący został wskazany z naruszeniem procedury. Zdaniem strony art. 23 ust.3 powoływanego Rozporządzenia odnosi się do bezpośredniego utrudniania przeprowadzenia kontroli przez poprzez stosowanie przez producenta fizycznej przemocy wobec kontrolujących. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego jak i materialnego wobec czego brak było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuwzględnienie przez organy obu instancji przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013. Wskazane rozporządzenie wydane zostało przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i zgodnie § 1 określa szczegółowe warunki , tryb przyznawania wypłaty i zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Skarżący , na co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, realizuje program rolnośrodowiskowy w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 finansowany ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Wobec powyższego rozporządzenie z 28 lutego 2008r. na które powołuje się skarżący nie może stanowić podstawy do rozpatrywania wniosków kontynuacyjnych , jakie składają producenci rolni , którzy zaciągnęli 5-letnie zobowiązanie do realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 uregulowanego przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) Przechodząc do kwestii merytorycznych tj. odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności to podkreślić należy, iż organy prawidłowo powołały się na art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004r. str. 18 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane jeżeli rolnik, lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, iż formułując powyższy przepis ustawodawca "miał na myśli np. szczucie psami kontrolerów i przeganianie ich kosą a nie nieobecność rolnika w domu...". Wskazać bowiem należy, iż art. 23 ust. 1 cyt. Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 precyzuje, iż kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niemniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Jak zasadnie podnoszą organy w przypadku ubiegania się o płatności rolnośrodowiskowe kontrola weryfikuje m. in. czy na działkach objętych programem PROW zostały zachowane zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej (zdpr) tj. czy prawidłowo są stosowane i przechowywane nawozy, czy ścieki przeznaczone do wykorzystywania w rolnictwie są wykorzystane zgodnie zasadami zdpr, czy środki ochrony roślin są prawidłowo stosowane i przechowywane, czy producent spełnia wymogi w zakresie czystości i porządku w gospodarstwie rolnym , ochrony gleb, ponadto kontroluje się dokumentację w zakresie prowadzonej w gospodarstwie działalności ekologicznej a w szczególności weryfikuje czy producent rolny realizuje pakiet zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowe. Mając powyższe na uwadze słuszne jest twierdzenie organów, iż nieobecność producenta rolnego lub osoby przez niego upoważnionej do reprezentowania w czasie kontroli uniemożliwia skuteczne przeprowadzenie takiej kontroli. Podkreślić przy tym należy, iż producent rolny został powiadomiony o terminie przeprowadzenia kontroli zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 25 ust. 1 cyt. Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 (zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia -k-12 akt administracyjnych), protokół z czynności kontrolnych został skarżącemu doręczony w dniu 11 stycznia 2008r. (k-47 akt administracyjnych) a do protokołu tego strona nie wniosła żadnych zastrzeżeń. Nie ma również uzasadnienia powołanie się przez skarżącego na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie sygn. akt I S.A./Rz 12/08 z uwagi na to, iż dotyczy on kontroli prowadzonej w ramach programu płatności bezpośrednich , które z uwagi na odmienny charakter faktycznie nie wymagają obecności producenta rolnego. Na marginesie Sąd wskazuje, iż z akt administracyjnych wynika, że w dniu 14 listopada 2007 odbyła się w gospodarstwie skarżącego kontrola dotycząca wniosku o płatności bezpośrednie do gruntów w zakresie działek rolnych A i C podczas której obecność producenta nie była konieczna. Sąd nie stwierdził również naruszenia prawa w zakresie typowania do kontroli i sposobu jej przeprowadzenia. Analiza akt sprawy wskazuje, iż w zakresie wytypowania gospodarstwa skarżącego do przeprowadzenia kontroli organy prawidłowo zastosowały obowiązujące procedury. Odnośnie zaś kwestii przeprowadzenia kontroli w okresie zimowym to należy zauważyć , iż przepisy cyt. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nie określają w sposób jednoznaczny terminu w jakim powinna być przeprowadzona kontrola na miejscu dotycząc wniosku złożonego w danym roku gospodarczym. Nie może odnieść spodziewanego skutku podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 86, 87 i 91 Kodeksu postępowania cywilnego z tego już tylko powodu, iż przepisy te nie mają zastosowania w sprawie administracyjnej. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.