I SA/Bd 416/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski(spr.) sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Inne z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek oddala skargę We wniosku z dnia [...] stycznia 2020r. skarżąca wniosła o umorzenie w całości należności z tytułu składek powołując się na trudną sytuację rodzinną i majątkową. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2020r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W wyniku złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją z dnia [...] maja 2020r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2020r. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak ustalono na koncie płatnika składek figurują, między innymi, zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych tj. za zatrudnionych przez skarżącą pracowników oraz w części finansowanej przez płatnika. Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek został wyodrębniony do dwóch odrębnych postępowań. Wniosek w sprawie umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych zakończył się wydaniem [...] lutego 2020 r. decyzji nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż stosownie do postanowień art. 30 ustawy z dnia [...] października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: "u.s.u.s.") do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28 u.s.u.s., na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek. Oznacza to, że w stosunku do wymienionych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia dla skarżącej pozytywnego, jak i negatywnego. W stosunku do tego rodzaju składek Zakład nie może więc badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Dalej organ przywołał treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wyjaśnił, że w myśl tego przepisu Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie skarżącej, przepis ten nie ma zastosowania. Oznacza to, że Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie tego przepisu. W skardze do tut. Sądu strona zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez ZUS oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), a w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego, począwszy od roku 2000 do 2010r., tj. od momentu powstania zaległości w opłacaniu składek, co uniemożliwia prawidłowe sformułowanie zarzutów przedawnienia składek oraz niewłaściwe zastosowanie poszczególnych ustaw i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że składki za lata przed 2000-2010 nie przedawniły się. W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] lutego 2020r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, stwierdzenie nieistnienia dowodów egzekucji, uznanie niedopuszczenia egzekucji administracyjnej i zastosowanych środków egzekucyjnych począwszy od dnia przedawnienia wymagalności składek. Zdaniem skarżącej w zaskarżonych decyzjach ZUS dokonał wybiórczej analizy materiału dowodowego, nie zastosowano możliwości, jakie daje ustawa wydając decyzje krzywdzące, naruszające jej interes prawny i ważny interes osoby zobowiązanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadność odmówienia przez ZUS wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Wskazać należy, że ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2020 r.: 1) odmówił, na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 30 u.s.u.s. wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, 2) odmówił, na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzeniu sprawy, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy. Organ stwierdził, że w świetle art. 30 u.s.u.s. wykluczona jest możliwość podejmowania rozstrzygnięć w zakresie umorzenia składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek. Natomiast brak podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia składek za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w części finansowanej przez płatnika, wynika - zdaniem organu - z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który ma zastosowanie jedynie do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc dotyczy należności na obowiązkowe ubezpieczenia za osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, a nie należności za pracowników. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że stosownie do art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Z powyższego przepisu wynika, że ma on zastosowanie jedynie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, czyli m.in. pracowników. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2018 r., III SA/Łd 52/18). Zauważyć jednak należy, że w art. 30 u.s.u.s. mówi się jedynie o składkach. Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozróżniają pojęcie "składek" od pojęcia "należności z tytułu składek". Należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepisy art. 28 u.s.u.s. przewidują możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. W konsekwencji nie ma przeszkód, aby umorzeniem objąć same odsetki od składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, w oparciu o przesłanki wymienione w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., I GSK 1687/18). Z kolei przytoczony przez organ art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Z treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wynika, że dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Zatem pod względem zakresu podmiotowego przepis ten odnosi się wyłącznie do wnioskodawcy, który spełnia określone w nim wymagania, mianowicie, jako prowadzący działalność gospodarczą był "ubezpieczonym", zaś jako zatrudniający pracowników był "płatnikiem składek". Wymieniony przepis odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na zobowiązanym, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok SN z dnia 3 października 2006 r., III UK 84/06; wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., II GSK 451/07; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., II GSK 588/10). Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwala natomiast na merytoryczne rozpoznanie wniosku o umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek. Umorzenie tych należności jest możliwe tylko na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Konkludując, z treści art. 30 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek na ubezpieczenie pracowników finansowanych przez nich samych. Wprowadzenie przez ustawodawcę regulacji, o której mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że - jak to stwierdził NSA w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., II GSK 461/13 - możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Wykluczona jest też możliwość umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w oparciu o przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W świetle powyższego organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za pracowników w części finansowanej przez pracowników (na podstawie art. 30 u.u.s.u.) oraz z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika (na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W rezultacie nie było również podstaw prawnych, aby w odniesieniu do powyższych składek organ badał, czy uległy one przedawnieniu i w przypadku stwierdzenia ich wygaśnięcia, umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zatem zarówno decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. jak i decyzja z dnia [...] maja 2020 r. nie naruszają prawa. Organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w oparciu art. 61a § 1 k.p.a. i to uczynił. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie wyklucza jednak, w oparciu o przesłanki wymienione w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., możliwości umorzenia samych odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, oraz umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięć w tych zakresach. Kwestie te – jak wynika z decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. - będą badane przez organ. W decyzji tej poinformowano, że ZUS prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych przez skarżącą we wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. We wniosku tym strona wystąpiła o umorzenie wszystkich zobowiązań, które są jej "przypisywane" przez ZUS. Jednocześnie w skardze skarżąca wniosła o wstrzymanie prowadzonej wobec niej przez ZUS egzekucji. Sąd nie ma jednak kompetencji do wstrzymania egzekucji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę. s.T.Wójcik s.H.Adamczewska-Wasilewicz s.L.Kleczkowski