I SA/Bd 442/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę Pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią złożył do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 10 czerwca 2016r. nr XXII/199/2016 w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Mrocza, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Prokurator zaskarżył ww. uchwałę w części, tj. w zakresie § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 2. Zarzucił jej: 1. Istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 6k ust. 2a pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439), zwanej dalej: u.u.c.p.g., poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Mrocza, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w wysokości przekraczającej maksymalne stawki opłat przewidziane ustawą oraz niezachowanie wymaganej ustawą zasady proporcjonalności wysokości stawki do pojemności pojemnika; 2. Istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g., poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały stawki za nieselektywne zbieranie i odbieranie odpadów w wysokości poniżej dopuszczalnej ustawą granicy; 3. Istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g., poprzez ustalenie w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały stawki za nieselektywne zbieranie i odbieranie odpadów w wysokości poniżej dopuszczalnej ustawą granicy. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że zgodnie z uregulowaniem z art. 6k ust. 2a pkt 5 u.u.c.p.g., Rada Gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc, w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 ww. ustawy (a z taką metodą mamy do czynienia we wskazanej na wstępie uchwale), 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za pojemnik o pojemności 1100 litrów przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Za pojemniki o mniejszej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności. Prokurator podał, że stosownie do Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem w 2020 r., ogłoszono, że dochód ten w 2020 r. wyniósł 1919 zł. W 2016 r., zatem w roku, w którym podjęto przedmiotową w sprawie uchwałę, kwota ta wynosiła 1475 zł. Rada Miejska w Mroczy podejmując zaskarżoną uchwałę przewidziała natomiast w jej § 1 ust. 1 pkt 1 stawki opłat, które przewyższają wskazaną powyżej stawkę maksymalną w sposób znaczący, bowiem o ponad 1/3 jej wysokości. Prokurator wskazał, że Rada Miejska w Mroczy ustalając wysokość stawek za pojemniki o mniejszej pojemności nie kierowała się zasadą proporcjonalności, czego wymagała ustawa. Stosownie natomiast do treści art. 6k ust. 3 powoływanej ustawy, Rada Gminy określi stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez Radę Gminy odpowiednio na podstawie ust. 1 albo w art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. Prokurator wyjaśnił, że z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż Rada Gminy winna ustalić wysokość stawki w przedziale zakreślonym jej przez ustawę. W ocenie Skarżącego, przedmiotowa uchwała jest również nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: "u.s.g.", w zakresie jej § 1 ust. 1 pkt 2 oraz § 2 pkt 2. Postanowienia te są bowiem sprzeczne z przepisami u.u.c.p.g. Zdaniem Prokuratora, uchwała narusza art. 6k ust. 3 ww. ustawy. Naruszenie to polega na niewypełnieniu przez Radę Miejską w Mroczy upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach w sposób prawidłowy i uznaniu, że przepisy te nie obligowały Rady Miejskiej w Mroczy do ustalenia wysokości stawki na poziomie minimum dwukrotnej wysokości stawki za zbieranie i odbieranie odpadów w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale przewidziano bowiem, że stawka opłaty w przypadku zbierania i odbierania odpadów w sposób nieselektywny opiewać będzie na kwotę poniżej dwukrotnej wysokości stawki za zbieranie i odbieranie odpadów w sposób selektywny. Zarzucając powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XXII/199/2016 w części, a mianowicie w zakresie jej § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mroczy nie kwestionując zasadności skargi wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". W ocenie Rady Miejskiej, skarga zasługuje na uwzględnienie. Podała, że w związku z powyższym, organ postanowił podjąć na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Mroczy stosowną uchwałę uwzględniającą wskazane naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] października 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed rozpoznaniem sprawy i wydaniem wyroku Sąd umożliwił wypowiedzenie się w sprawie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo, skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o doktrynalnie przyjmowaną koncepcję "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy są przepisy zaskarżonej uchwały - § 1 ust. 1 i § 2 pkt 2 (a nie ust. 2, jak zamiennie wskazuje skarga) uchwały, kwestionowane przez Prokuratora. Zgodnie z § 1 ust. 1 "Ustala się stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Mrocza, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w wysokości: 1) Za jednokrotne odebranie odpadów komunalnych zbieranych i odbieranych w sposób selektywny, ustala się stawki opłat za odpady gromadzone w pojemnikach: - o pojemności: 60 l - w wysokości 10,00 zł, - o pojemności: 120 l - w wysokości 20,00 zł, - o pojemności: 240 l - w wysokości 38,00 zł, - o pojemności: 600 I - w wysokości 67,00 zł, - o pojemności: 1100 l - w wysokości 98,00 zł. 2) Za jednokrotne odebranie odpadów komunalnych zbieranych i odbieranych w sposób nieselektywny, ustala się wyższe stawki opłat za odpady gromadzone w pojemnikach: - o pojemności: 60 I - w wysokości 17,00 zł, - o pojemności: 120 l - w wysokości 34,00 zł, - o pojemności: 240 l - w wysokości 64,00 zł, - o pojemności: 600 l - w wysokości 112,00 zł, - o pojemności: 1100 l - w wysokości 164,00 zł." Stosownie do § 2 pkt 2 tej uchwały: ustala się roczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, jeżeli odpady komunalne zbierane i odbierane są w sposób nieselektywny, stawka opłaty wynosi 200,00 zł. W tym kontekście Prokurator zarzuca istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 6k ust. 2a pkt 5 u.u.c.p.g. poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Mrocza, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w wysokości przekraczającej maksymalne stawki opłat przewidziane ustawą oraz nie zachowanie wymaganej ustawą zasady proporcjonalności wysokości stawki do pojemności pojemnika. Ponadto zarzuca: istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g. poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały stawki za nieselektywne zbieranie i odbieranie odpadów w wysokości poniżej dopuszczalnej ustawą granicy oraz istotne naruszenie art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g. poprzez ustalenie w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały stawki za nieselektywne zbieranie i odbieranie odpadów w wysokości poniżej dopuszczalnej ustawą granicy. Zauważyć należy, że w dacie podejmowania uchwały przez Radę Miejską w Mroczy, tj. 22 czerwca 2016 r., art. 6k ust. 2a pkt 5 nie obowiązywał. Z kolei art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g. stanowił: "Rada gminy określi wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane, nie wyższe jednak niż maksymalne stawki opłat, które wynoszą odpowiednio dwukrotną wysokość maksymalnej stawki opłaty określonej w ust. 2a za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny." Dopiero ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579), która weszła w życie z dniem 6 września 2019 r., wprowadzono szereg zmian legislacyjnych w dotychczasowym brzmieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na mocy tej ustawy zmieniającej, w art. 6k w ust. 2a po pkt 4 kropkę zastąpiono średnikiem i dodano pkt 5 w następującym brzmieniu: "5) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 - 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem za pojemnik o pojemności 1100 litrów lub 1% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za worek o pojemności 120 litrów, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności." Ponadto w wyniku także tej nowelizacji art. 6k ust. 3 otrzymał brzmienie: "Rada gminy określi stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy odpowiednio na podstawie ust. 1 albo w art. 6j ust. 3b." Na tę znowelizowaną treść przepisów prawa powołuje się Prokurator. Wskazać jednak należy, że stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. w wersji pierwotnej, "Rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy." Przepis ten został następnie zmieniony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), w której w art. 40 ust. 1 postanowiono, że w art. 9 w ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579 oraz z 2020 r. poz. 568 i 695) wyrazy "w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" zastępuje się wyrazami "w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r." Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że rada gminy była obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Z tych wszystkich względów jako niezasadne należy ocenić zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia art. 6k ust. 2a pkt 5 i art. 6k ust. 3 w brzmieniu nadanym ustawą z 19 lipca 2019 r., mające według skargi kwalifikować do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały. Skoro przywołanych przepisów jeszcze w dacie podjęcia uchwały nie było w systemie prawa (w ogóle lub były lecz w innym brzmieniu), to nie mogły być stosowane i w konsekwencji nie mogły stanowić podstawy prawnej uchwalonej uchwały w dniu 22 czerwca 2016 r. Stąd zarzut istotnego ich naruszenia i żądanie stwierdzenia nieważności wskazanych w skardze przepisów uchwały należy ocenić jako nieuprawnione. Konkludując powyższe rozważania sąd uznał, że nie można zarzucić Radzie Miejskiej, iż w dacie podjęcia uchwały nie zastosowała przepisów, które uchwalono po trzech latach, co więcej Ustawodawca wyznaczył dość długi okres na dostosowanie uchwał do zmian dokonanych w u.u.c.p.g. Przyjmując argumentację Prokuratora i stwierdzając nieważność uchwały, należałoby przyjąć, że w tym przypadku prawo działa wstecz. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, zasadę lex retro non agit należy w pełni respektować i uwzględniać przyjęte przez Ustawodawcę postanowienia z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r., a następnie w nowelizacji z dnia 14 maja 2020 r., co wyżej już omówiono. W analizowanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że Rada Gminy uchwalając omawiany akt prawa miejscowego miała obowiązek uwzględnić wymagania wynikające z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – jednakże, co musi zostać podkreślone, w wersji obowiązującej w dacie jego podjęcia, czyli w dniu 10 czerwca 2016 r. Tut. Sąd ustalił (strona BIP), że uchwałą z dnia 31 sierpnia 2021 r. Nr XXXVIII/302/2021 w sprawie uchylenia uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, Rada Miejska w Mroczy uchyliła uchwałę nr XXII/199/2016 z dnia 10 czerwca 2016 r. Rady Miejskiej w Mroczy w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne oraz uchwałę nr XXV/230/2016 z dnia 30 września 2016 r. Rady Miejskiej w Mroczy w sprawie zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.