I SA/Bd 460/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Teresa Liwacz sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 października 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. Burmistrz B. K. odmówił D. K. (skarżąca) wydania zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Rolników w latach 1985 - 1990. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że [...] lipca 1985r. na mocy aktu notarialnego REP [...] D. i J. K. nabyli gospodarstwo rolne o pow. 8,06 ha położone w W. gmina B. K.. Jak wynika z ewidencji ludności, nie byli oni nigdy zameldowani na terenie Gminy B. K.. Ponadto organ wskazał, że posiadana szczątkowa dokumentacja nie pozwala stwierdzić opłacania składek za FUSR przez zainteresowaną. Dokumenty dotyczące lat 1985 - 1990 zostały wybrakowane, zniszczone zgodnie z zezwoleniem Państwowego Archiwum. Na podstawie posiadanej dokumentacji organ może jedynie potwierdzić okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2018r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ powołując się na przepisy art. 217 1 i § 2 pkt 2 oraz 218 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.) wskazał, że zaświadczenie wydawane przez organ, stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 Kpa. W trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające ma ograniczony zakres, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że skoro zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć nie budzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, przedmiotem żądania nie może być poświadczenie okoliczności opłacania składek na FUSR w wskazanym okresie przez zainteresowaną. W postępowaniu wyjaśniającym organ dokonał analizy posiadanych zasobów. Z weryfikacji posiadanej dokumentacji wynika, iż nie można potwierdzić danych, o które wnosi skarżąca na podstawie przedłożonych przez nią dowodów. Organ w postępowaniu wyjaśniającym wykazał, iż nie posiada żadnych dokumentów (w tym i archiwalnych) pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów, wskazując na posiadaną dokumentację i dokumentację, która uległa zniszczeniu, dopełniając wymogu określonego art. 7 i 77 k.p.a. W złożonej do tut. Sądu skardze skarżąca wskazała, że od [...] lipca 1985r. jest razem z mężem właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w W, gmina B. K. . Mimo ponoszenia opłat podatku rolnego i składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników od chwili nabycia gospodarstwa, w ewidencji KRUS widnieją dopiero od 1991r. Brak jest lat 1985-1991. Z dniem [...] stycznia 2018r. skarżąca ukończyła 60 lat i wystąpiła o świadczenie emerytalne. Posiada część dowodów wpłat i nakazów płatniczych, jednak Burmistrz B. K. odmówił wydania zaświadczenia, twierdząc, iż nie posiada stosownej dokumentacji w tym zakresie. Skarżąca wskazała, że jest to dla niej niezrozumiałe, zwłaszcza, że okres, którego miałoby dotyczyć zaświadczenie nie jest zbyt odległy. Skarżąca podkreśliła, że za każdy kwartał ponad 25 lat opłacanych składek na ubezpieczenie rolnicze przysługuje jej dodatkowo do emerytury 0,25% emerytury podstawowej. Zatem za lata 1985 -1991 należy jej się dodatek. Podobna sytuacja dotyczy męża, na którego wystawione były nakazy płatnicze mimo, iż w akcie notarialnym obydwoje małżonkowie widnieją jako właściciele nieruchomości. Skarżąca wskazała, że wywiązywała się ze swoich obowiązków, tj. płaciła należne składki, zatem organ winien wydać stosowne zaświadczenie potwierdzające uiszczanie tych składek w latach 1985 - 1990. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego, a zatem skarga podlega oddaleniu. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: SKO ), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza B. K. z dnia [...] marca 2018r. znak: [...], o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Rolników w latach 1985 - 1990. SKO wskazało, że w postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji dokonał analizy posiadanych zasobów. Z weryfikacji posiadanej dokumentacji wynika, iż nie można potwierdzić danych o które wnosi skarżąca, w tym także na podstawie przedłożonych przez nią dowodów. Sedno sporu, a zarazem zakres procedowania przez Sąd w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii zasadności odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wstępnie należy wskazać, ze stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 z późn. zm.) terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego zobowiązany został do stwierdzania okoliczności mających wpływ na ustalenie prawa do świadczeń pieniężnych i ich wysokości, a ustalenia te, były wiążące dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Od dnia [...] maja 1990 r. do właściwości organów gminy, jako zadania zlecone - zgodnie z art. 3 pkt 16 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198) - przeszły zadania stwierdzania okoliczności mających wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rolników z ubezpieczenia społecznego. Zaświadczenie, o które wnioskowała skarżąca jest niezbędne w postępowaniu o przyznanie emerytury rolniczej z KRUS, a zatem, legitymuje się ona interesem prawnym w jego uzyskaniu. W zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zaś wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast, jak stanowi przepis art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że wskazane przepisy, określające ramy prawne wydawania zaświadczeń należy interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14). Zaznaczyć należy również, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i jako czynność materialno-techniczna nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, poprzez uznanie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2005 r., sygn. II OSK 36/05 (ONSAiWSA 2006/2/64) stwierdził, że obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 K.p.a. - które urzędowo potwierdza określone fakty lub stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organ, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie jest dopuszczalne żądanie wydania zaświadczenia, którego treść miałaby dotyczyć kwestii rozstrzyganych decyzją administracyjną i które miałoby niejako zastąpić decyzję (por. wyrok SN - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 2 kwietnia 2003 r., III RN 51/02, OSNP 2004, Nr 8, poz. 132, oraz wyrok NSA z 16 września 2005 r., II OSK 36/2005, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 64). Wreszcie, co również istotne, wydanie zaświadczenia musi być oparte na posiadanych przez organ danych wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, co wprost wynika z cytowanego art. 218 § 1 k.p.a. Wprawdzie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), jednak postępowanie to spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem mogą być okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Zatem, postępowanie wyjaśniające może opierać się jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Nie można w tym trybie dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Innymi słowy, wydanie zaświadczenia nie może nastąpić w oparciu o zbiór danych będących w posiadaniu innych podmiotów, w tym np. strony. Nie jest bowiem dopuszczalne tworzenie na użytek konkretnego postępowania materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Stąd też, w zakresie w jakim organ procedował w tej sprawie, nie mógł wydać zaświadczenia w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, częściowo dokumentujące wpłaty składek na FUSR, bowiem wyklucza to treść przepisu art. 218 § 1 k.p.a. Natomiast w postępowaniu wyjaśniającym Burmistrz B. K. ustalił, że posiadana szczątkowa dokumentacja nie pozwala stwierdzić opłacania składek na FUSR. Dane dotyczące tego okresu i rejestry jakie się zachowały zawierają tylko imię i nazwisko oraz adres osoby, na którą był ustalony wymiar zobowiązania pieniężnego, łącznie z Funduszem Ubezpieczeń Społecznych Rolników na dany rok kalendarzowy, a także wysokość składek. Również, w oparciu o informacje zawarte w posiadanej przez organ w zasobach archiwum karcie gospodarstwa nie można ustalić, czy podatek rolny oraz składki były opłacane. Dokumenty dotyczące lat 1985 - 1990 zostały wybrakowane w 2001r. zgodnie z zezwoleniem Nr [...] Państwowego Archiwum oraz w 2011r. na podstawie zgody Nr [...] Państwowego Archiwum w T. oddział we [...]. Na podstawie posiadanej dokumentacji, organ może jedynie potwierdzić okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. W aktach sprawy znajdują się kopie dokumentów potwierdzające ustalenia organu, w tym spis dokumentacji niearchiwalnej przeznaczonej na makulaturę lub zniszczenie, a także zezwolenie jednorazowe nr 1/01 oraz zgoda nr [...] wydane przez Archiwum Państwowe w T., na brakowanie przez Urząd Miejski w B. K. dokumentacji niearchiwalnej. Skoro zatem wydanie zaświadczenia powinno być oparte na posiadanych przez organ danych wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a organ nie posiadał w swoich zbiorach danych umożliwiających wydanie zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Rolników w latach 1985 – 1990 przez skarżącą i jej męża, to odmowę wydania zaświadczenia o tej treści należy uznać za zasadną. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że wykazanie opłacania składek na FUSR jest ważne dla ustalenia wymiaru emerytury. Jednak w rozpoznawanej sprawie, ocenie mogło podlegać jedynie to, co stanowiło o jej przedmiocie, a więc zgodności z prawem odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, w kontekście powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu. Natomiast to, czy organ prawidłowo realizował zadania w zakresie dokumentowania, przechowywania i archiwizowania posiadanych ewidencji, rejestrów i innych dokumentów, nie mogło być rozstrzygane w postępowaniu, którego przedmiotem była ocena zasadności odmowy wydania zaświadczenia. Z tych względów, mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił. T. Liwacz J. Szulc U. Wiśniewska