I SA/Bd 465/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. J.. S. (skarżący) w dniu 13 grudnia 2010r. złożył do Dyrektora Izby Celnej w T. wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 4 stycznia 2007r. nr [...], w trybie przepisów art. 59 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z bezskutecznością egzekucji. W ocenie wnioskodawcy, zważywszy na to, że łączna kwota zobowiązania wynosi ponad 300.000 zł i nadal powiększa się o kwotę odsetek za zwłokę rocznie 30.000-40.000 zł, a przy tym nie posiada on żadnego majątku mogącego być przedmiotem egzekucji, nie ma realnej możliwości wyegzekwowania należności objętej przedmiotowym tytułem wykonawczym. Biorąc pod uwagę brak perspektyw dla podjęcia przez zobowiązanego zatrudnienia, a w związku z tym niemożność uzyskiwania jakichkolwiek dochodów, uzasadnione jest w przedmiotowej sprawie stwierdzenie bezskuteczności egzekucji administracyjnej. Wobec powyższego, wniosek zobowiązanego do wierzyciela o umorzenie egzekucji na jego żądanie w związku z bezskutecznością postępowania egzekucyjnego jest w pełni uzasadniony. Dyrektor Izby Celnej w T., odmawiając umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 18 i art. 59 § 2 i 3 u.p.e.a postanowieniem z dnia 16 lutego 2011r. wskazał, że w złożonym wniosku zobowiązany nie wskazał na żadną z zawartych w art. 59 § 1 powołanej ustawy przesłanek. Natomiast z treści art. 59 § 2 tej ustawy, będącego podstawą umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, wynika dla organu egzekucyjnego uprawnienie a nie obowiązek takiego zakończenia postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona wniosła o jego uchylenie zarzucając mu naruszenie; art. 71 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie; art. 18 powołanej ustawy w związku z art. 107 § 3, art. 124 § 2 Kpa poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia prawnego i faktycznego; art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego wadliwe zastosowanie; wadliwą kwalifikację prawną żądania skarżącego, zaniechanie wykonania postanowień art. 71 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i naruszenie przez to art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazując, iż żadna przesłanka wskazana w powyższym przepisie nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego organ egzekucyjny nie mógł umorzyć postępowania egzekucyjnego na podstawie tego przepisu. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wystąpiła również przesłanka przewidziana w art. 59 § 2 powyższej ustawy. Organ wyjaśnił, że podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego przewidziana w tym przepisie jest fakultatywną przesłanką umorzenia postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że organ egzekucyjny ma uprawnienie a nie obowiązek umorzenia postępowania. W przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Celnej w T. okoliczności takiej nie stwierdził. W ocenie organu egzekucyjnego stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do tego by sądzić, że w kontynuowanym postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W ocenie organu odwoławczego przekonania organu egzekucyjnego o braku przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu bezskuteczności nie można uznać za niezgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutu, iż organ egzekucyjny dokonał wadliwej kwalifikacji prawnej żądania zobowiązanego Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie organ egzekucyjny rozpatrując wniosek kierował się literalnym brzmieniem żądania, biorąc pod uwagę przede wszystkim cel, jaki wnioskujący chciał osiągnąć. Przyjął zatem, że rzeczywistą wolą zobowiązanego było spowodowanie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany wnioskował o umorzenie postępowania egzekucyjnego, które w warunkach rozpatrywanej sprawy, wobec braku przesłanek określonych w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mogło nastąpić jedynie na podstawie art. 59 § 2 powołanej ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe, także zarzut naruszenia art. 59 § 2 ustawy poprzez jego wadliwe zastosowanie należało w ocenie organu uznać za nieuzasadniony. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej organ pierwszej instancji uzasadniając swoje postanowienie zawarł w nim zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniesiono się do podnoszonych przez Zobowiązanego argumentów i dokonano ich oceny przez pryzmat przepisów ustawy normujących umorzenie postępowania egzekucyjnego. W skardze skierowanej do Sądu strona wniosła o uchylenie postanowienia organu I i II instancji zarzucając im: 1. naruszenie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 138 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy, tj. w kierunku ustalenia, czy dłużnik znajduje się w stanie niewypłacalności oraz czy ewentualna niewypłacalność mogła stanowić podstawę do uznania egzekucji za bezskuteczną; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora Izby Celnej w T.z dnia [...] - bez rozpatrzenia podnoszonej przez skarżącego przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec jego bezskuteczności wskutek niewypłacalności, bez przeprowadzenia postępowania o wyjawienie majątku dłużnika i bez oceny czy prowadzone postępowanie doprowadzi do wykonania obowiązku w rozumieniu art. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II FPS 6/08 definiującą termin "bezskuteczność egzekucji administracyjnej" w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, - bez uzasadnienia oddalenia zarzutu naruszenia w postanowieniu Dyrektora Izby Celnej w T. art. 107 § 3 oraz art. 124 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z brakiem uzasadnienia faktycznego i prawnego o nieprzeprowadzeniu postępowania w kierunku ustalenia zasadności przesłanki o niewypłacalności jako podstawy do uznania egzekucji za bezskuteczną, - na skutek oddalenia zarzutu niezastosowania przez organ pierwszej instancji art. 71 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 77 § 1i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego pomimo niewyczerpania przez organ egzekucyjny wszelkich możliwych sposobów prowadzenia egzekucji, w tym poprzez podjęcie czynności procesowych w przedmiocie ujawnienia całego majątku dłużnika w kontekście oceny rokowań zaspokojenia, - bez przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania o wyjawienie całego majątku dłużnika i zbadanie na tym tle zasadności przesłanki bezskuteczności egzekucji w związku z niewypłacalnością a przez to naruszenie art. 71 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, - na skutek naruszenia w postępowaniu odwoławczym przepisów § 6 ust. 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 71 tej ustawy. 3. naruszenie art. 6, 7 i 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 71 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na skutek naruszenia granicy uznania administracyjnego przez nieustalenie stanu faktycznego dotyczącego wypłacalności dłużnika i zasadności podnoszenia tej przesłanki jako podstawy umorzenia egzekucji wobec jej bezskuteczności. 4. naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z naruszeniem w postępowaniu odwoławczym wskazanych powyższej zasad ogólnych postępowania oraz przepisów prawa procesowego i materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...], sygn. akt [...], którym oddalono skargę J.S. został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] sygn. akt. [...]. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA stwierdził, że ponownie orzekając w sprawie Sąd I instancji rozważy, czy rozpatrując wniosek zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego organ gruntownie rozważył wszystkie istotne i mające prawne znaczenie okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz, czy stanowiące jego rezultat rozstrzygnięcie wydane zostało bez naruszenia granic uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze m.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd stwierdził, że postanowienie narusza art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r., poz. 1015 j.t.). Na początek należy wskazać, że niniejszy wyrok wydany został po ponownym rozpoznaniu sprawy, bowiem wyrokiem z [...] [...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił uprzednio wydany w tej sprawie wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Z treści uzasadnienia powołanego wyroku NSA wynika, że wyrażone w nim zostały następujące istotne poglądy w zakresie wykładni prawa: - zgodnie z art. 59 § 2 przywołanej ustawy, postanowienie podejmowane na podstawie przywołanego przepisu, musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, których analiza ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia fakultatywnej przesłanki umorzenia postępowania, tj. stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Dopiero rezultat tego postępowania aktualizuje uprawnienie organu do realizacji kompetencji określonej przepisem art. 59 § 2 przywołanej ustawy, a mianowicie wydania, na zasadzie uznania administracyjnego, rozstrzygnięcia o umorzeniu albo o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Powyższa konstatacja jest w sprawie niniejszej istotna, art. 190 p.p.s.a. stanowi bowiem, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa, o której mowa, obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest zatem związany wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Przy tym, ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania, w tym więc sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. np.: wyrok z 31 stycznia 2012 r., II FSK 1427/10). W sytuacji, gdy sąd kasacyjny przesądzi, w związku z zarzutami skargi kasacyjnej, że w odniesieniu do konkretnych ustaleń faktycznych przepisy postępowania nie zostały naruszone, to ocena taka, będąca konsekwencją wykładni określonych przepisów postępowania, jest w sprawie wiążąca, a jej uwzględnienie przez sąd pierwszej instancji nie może być zasadnie kwestionowane skargą kasacyjną (por.: B.Gruszczyński w: B.Dauter i in. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis, W-wa 2011). Kontrolując zaskarżone postanowienie, WSA stwierdził, że zawiera ono krótkie stwierdzenie, iż w ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 59 § 2 powyższej ustawy, stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do tego by sądzić, że w kontynuowanym postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W ocenie organu odwoławczego przekonania organu egzekucyjnego o braku przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu bezskuteczności nie można uznać za niezgodne z prawem. W ocenie Sądu, organ nie wskazał żadnych okoliczności faktycznych, które w rozpoznawanej sprawie przyjął za podstawę wyrokowania, i z punktu widzenia których można byłoby zasadnie formułować ocenę, że operując w warunkach uznania administracyjnego organ wszechstronnie i dogłębnie rozważył wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, w tym rezultat ustaleń przeprowadzonych odnośnie do prawnie relewantnych faktów, których analiza miała podstawowe znaczenie z punktu widzenia fakultatywnej przesłanki umorzenia postępowania, tj. stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Organ nie skonfrontował go z materiałem dowodowym akt sprawy, na podstawie których zobowiązany był orzekać. W tej mierze, zwraca uwagę to, że argumentacja zobowiązanego, który uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego eksponował okoliczność braku środków na pokrycie zobowiązań, a w konsekwencji bezskuteczność prowadzonej egzekucji wyrażającej się w braku egzekwowania zobowiązania, w ogóle nie została przeanalizowana przez organ odwoławczy z punktu widzenia fakultatywnej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. We wskazanym powyżej zakresie i wymiarze nie stanowiła ona również przedmiotu jakichkolwiek ustaleń, ani też ocen organu, co wobec adresowanych do niego zasad wyrażonych w przepisach art. 7 (w związku z art. 77 § 1 i art. 80), art. 8 oraz art. 11 (w związku z art. 124 § 2 w związku z art. 126) k.p.a. ocenić należy w równie krytyczny sposób. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że to organ jest "gospodarzem" postępowania egzekucyjnego, to jednak nie zmienia to faktu, że orzekając w sprawie z wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego w związku z jego bezskutecznością - w świetle przedstawionych argumentów - zobowiązany jest przedstawić konkretną ocenę odnośnie do "perspektyw" postępowania egzekucyjnego oraz uzasadnić swój wybór odnośnie do prowadzenia/umorzenia egzekucji. Ponadto w sytuacji, gdy kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego przeprowadzona została z pominięciem analizy podstawowych materiałów źródłowych (zwłaszcza tytułu wykonawczego), a w konsekwencji bez rzetelnej analizy efektywności dotychczas prowadzonej egzekucji - co powinno uwzględniać chociażby relację czasu trwania egzekucji do wysokości wyegzekwowanych kwot oraz poniesionych kosztów egzekucyjnych – to stwierdzić należy, że ponowne rozpoznanie sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym nie wypełniło wymogów art. 138 kpa. Tak krótkie stwierdzenia organu nie mogły się ostać również w świetle uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, gdzie przekonanie organu egzekucyjnego o braku przesłanek do umorzenia postępowania w trybie art. 59 § 2 upea wynikało jedynie z tego, że nie można odmówić perspektyw dla podjęcia przez zobowiązanego zatrudnienia. Pominięto zupełnie stwierdzenie strony, że łączna kwota zobowiązania wynosi ponad 300.000 zł i nadal powiększa się o kwotę odsetek za zwłokę rocznie 30.000-40.000 zł, a przy tym nie posiada on żadnego majątku mogącego być przedmiotem egzekucji, nie ma realnej możliwości wyegzekwowania należności objętej przedmiotowym tytułem wykonawczym. Nie przeprowadzono w tym względzie żadnego postępowania wyjaśniającego, a są to istotne i mające prawne znaczenie okoliczności stanu faktycznego sprawy. W takim razie WSA uznał, że organ rozpatrując wniosek zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego, nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył granice uznania administracyjnego. WSA wyjaśnia, że umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. wiąże się z koniecznością wykazania przez wierzyciela, iż dążył wszelkimi metodami do ustalenia majątku zobowiązanego bądź też takie działania podjął organ egzekucyjny. Najczęściej stosowaną metodą prowadzącą do uzyskania wiedzy o majątku zobowiązanego jest instytucja wyjawienia majątku, o której mowa w art. 71 u.p.e.a. Umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. każdorazowo wymaga uprzedniego przeprowadzenia kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. (por. Piotr Pietrasz Komentarz do art.59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX). Ponownie rozpoznając zażalenie skarżącego, organ rozważy istotne i mające znaczenie dla sprawy okoliczności stanu faktycznego, w szczególności wskazane w niniejszym wyroku. Jednocześnie, w okolicznościach sprawy, tj. przedłożenia przez skarżącego, postanowienia Komornika Sądowego z 7 czerwca 2013r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego ze względu na jej bezskuteczność, WSA stwierdził, że Sąd Rejonowy w T. postanowił wyznaczyć komornika sądowego do łącznego prowadzenia egzekucji sądowej i administracyjnej skierowanych do świadczenia emerytalno-rentowego skarżącego (K. 15 akt administracyjnych). WSA wyjaśnia, że nie ma przeszkód, by organy egzekucyjne niewyznaczone do prowadzenia łącznie egzekucji mogły prowadzić skuteczne działania w zakresie nieobjętym zbiegiem. Poza tym, w odróżnieniu od komornika sądowego, organ egzekucji administracyjnej nie jest związany by w przypadku bezskuteczności, umorzyć egzekucję (art. 824 § 1 pkt 3) kpc, a art. 59 § 2 upea). Dlatego też ustalenia komornika co do bezskuteczności, czyli konieczność umorzenia postępowania, oznaczać będzie, że organ ma obowiązek rozpoznania wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwzględnieniem okoliczności przyjętych przez komornika, w tym znaczeniu, że to on był wyznaczony do łącznego prowadzenia egzekucji Innymi słowy, organ nie jest związany jego postanowieniem o umorzeniu postępowania, ale należy wziąć pod uwagę bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, w jakim dokonał tego komornik. Mając na względzie powyższe, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. D.Dudra M. Łent L. Kleczkowski