I SA/Bd 476/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek 1. oddala skargę 2. umarza postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia [...]r. odmawiającą L. T. umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł w tym z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i odsetek za zwłokę naliczonych na dzień złożenia wniosku. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia [...]r. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne z uwagi na brak wiedzy w zakresie obowiązku opłacania składek. Pismem z dnia [...]r. rozszerzył pierwotny wniosek informując o wysokości osiąganych dochodów z działalności gospodarczej (około 1.500 zł miesięcznie), o dochodach uzyskiwanych przez małżonkę - Z. T. (zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 646 zł miesięcznie), jak również o braku jakiegokolwiek trwałego majątku czy też oszczędności, które umożliwiłyby spłatę przedmiotowych należności, bez pozbawiania możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Następnie skarżący uaktualnił dane poprzez wskazanie, że rata kredytu wzrosła do poziomu około 420 zł - 450 zł, natomiast małżonce przyznane zostało świadczenie emerytalne. Ponadto w dniu 9 lutego 2009r. wpłynęło pismo, w którym skarżący poprosił o objęcie postępowaniem umorzeniowym również należności z tytułu składek na Fundusz Pracy. W trakcie prowadzonego postępowania, na podstawie posiadanych dokumentów w tym przeprowadzonego w dniu [...]r. wywiadu majątkowego, ustalono, iż skarżący utrzymuje się z prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej uzyskując miesięcznie dochód netto w kwocie około 1.700 zł, nie ma udziałów w firmach i przedsiębiorstwach, wierzytelności ani majątku nieruchomego; posiada natomiast rachunek bankowy oraz samochód osobowy o szacunkowej wartości rynkowej 16.800 zł (na podstawie publikacji Pojazdy Samochodowe Wartości Rynkowe Część A Notowania Ogólnopolskie I-2009 organ ustalił, że szacunkowa wartość tego pojazdu w zależności od modelu i wersji wynosi 14.550 zł - 23.900 zł); mieszkanie położone w T. przy ul. W. [...] jest typu lokatorskiego - czynsz: ok. 325 zł), opłaty: prąd - ok. 52 zł miesięcznie, gaz 20 zł miesięcznie, TVk - 34,00 zł miesięcznie, abonament RTV - 17,00 zł miesięcznie, telefon - 112,38 zł (opłata za wrzesień) 135,37 zł (opłata za lipiec). Ponadto skarżący ponosi koszty związane z prowadzoną działalnością gospodarczą prowadzoną osobiście: podatek dochodowy - 153 zł (zaliczka podatku za wrzesień 2008r.), składka na ubezpieczenie zdrowotne - 205,87 zł. (za sierpień 2008r.). Wyposażenie domu jest standardowe. Małżonka skarżącego utrzymuje się z przyznanego świadczenia emerytalnego, a dorosłe dziecko utrzymuje się samodzielnie. Skarżący posiada zobowiązanie z tytułu kredytu zaciągniętego w banku na zakup samochodu - rata miesięczna waha się w granicach 376 zł. Nie jest prowadzona egzekucja w stosunku do zaległości figurujących na koncie. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odmawiającej umorzenia powołał się na brak stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, z uwagi na możliwość objęcia egzekucją z rachunku bankowego całości zadłużenia figurującego na koncie, bądź wdrożenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego oraz nie uznał za szczególnie drastyczną sytuacji majątkowej skarżącego. Pismem z dnia [...]r. skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, iż ponoszone przez niego wydatki uległy zwiększeniu do 1.480 zł, a łączny dochód uzyskiwany przez małżonków T. wynosi 2.490 zł netto. Nie zgodził się ze wskazaną w decyzji możliwością spłaty zadłużenia w ratach ponieważ według niego wysokość raty wyniosłaby ok. 820 zł miesięcznie, w związku z czym kwota pozostająca dla zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych wyniosłaby 95 zł - w przeliczeniu na jedna osobę. Prezes ZUS w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszła całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DZ.U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) dalej: u.s.u.s. i istnieje możliwość objęcia egzekucją z rachunku bankowego w całości zadłużenia figurującego na koncie, bądź wdrożenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, przez co nie konkretyzuje się w tym przypadku przesłanka umorzenia zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 - bowiem na obecnym etapie nie można też przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Również wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a). Ponadto organ zaznaczył, iż skarżący jest właścicielem pojazdu osobowego, zatem nie stwierdzono braku składników majątkowych mogących stanowić podstawę skutecznego dochodzenia należności. Zdaniem organu nie można wykluczyć, iż możliwa byłaby spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu, w ratach ustalonych w takiej wysokości, aby nie stanowiło to zbyt dużego i jednocześnie długotrwałego obciążenia budżetu domowego. Prezes ZUS podniósł także, iż skarżący w trakcie prowadzonego postępowania nie wskazał na żadne kłopoty zdrowotne, które ograniczałyby czy wręcz uniemożliwiały zarobkowanie. Uznał zatem, iż takie w tej konkretnej sprawie nie wystąpiły, a tym samym możliwości pozyskiwania dochodów przez skarżącego nie są niczym ograniczone i nie przesądzają o pozyskiwania wyższych dochodów w późniejszym czasie i spłaty zadłużenia. Na powyższą decyzję Prezesa ZUS L. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności i wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż pismem Oddziału ZUS z dnia [...]r. został poinformowany o terminie rozpatrzenia wniosku o umorzenie, który wyznaczono na dzień [...]r., natomiast decyzja z dnia [...]r. utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. została doręczona zobowiązanemu w dniu [...]r. Wobec powyższego skarżący przyjął, iż Prezes ZUS uznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za zasadny i umorzył składki na ubezpieczenia. Ponadto strona podniosła, iż wykonanie przedmiotowej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, pozbawi możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności. Mając zatem na względzie wskazane przesłanki oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa ZUS, w granicach kompetencji przysługujących Sądowi Administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Kierując się treścią wniosku Skarżącego, wszczynającego postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi: "(...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi, umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Zakład ma zatem jedynie możliwość, a nie obowiązek umarzania należności z tytułu składek, nawet w przypadkach spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia. Analizując stan faktyczny sprawy pod kątem całkowitej nieściągalności, o której to mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., należy przyznać rację Prezesowi ZUS w związku z uznaniem, iż w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek z powołanego unormowania. Przeprowadzone postępowanie w przedmiocie umorzenia należności składkowych wykazało, że zobowiązany jest właścicielem samochodu osobowego marki Chevrolet AVEO rocznik 2004 o szacunkowej wartości rynkowej 16.800 zł. Zasadnie wobec tego faktu organy rozpatrujące sprawę przywołały przepis ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujący kolejność zaspakajania należności składkowych, a mianowicie art. 24 ust. 3 u.s.u.s. Przepis ten przewiduje uprzywilejowanie ZUS w zakresie prowadzonej egzekucji. Wynika z niego, że należności z tytułu składek podlegają zaspokojeniu w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji przed innymi wierzytelnościami, z wyjątkiem kosztów egzekucyjnych, należności za pracę, należności alimentacyjnych oraz rent z tytułu odszkodowania za wywołanie choroby, niezdolności do pracy, kalectwa lub śmierci, jak również kosztów ostatniej choroby i kosztów pogrzebu dłużnika, w wysokości odpowiadającej miejscowym zwyczajom. Z powołanej regulacji wynika zatem pierwszeństwo zaspokojenia w drodze egzekucji należności z tytułu składek przed należnościami banku z tytułu zaciągniętego kredytu na zakup samochodu. Podnieść także należy, iż uzyskiwane przez skarżącego dochody umożliwiają prowadzenie postępowania egzekucyjnego z rachunku bankowego. Oznacza powyższe możliwość przeprowadzenia skutecznej egzekucji należności składkowych, tym samym nie zachodzi w sprawie całkowita nieściągalność tych należności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.). Wobec przywołanej argumentacji, wspartej stosownymi regulacjami, stwierdzić należy, że w przypadku braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym powyżej § 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, ma również zastosowanie instytucja tzw. uznania administracyjnego. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W stanie faktycznym sprawy organy w zakresie przesłanek z rozporządzenia zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji uznały, iż skarżący wykazał trudną sytuację materialną, tym samym ziścił się warunek z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jednak korzystając z opisanego powyżej uznania administracyjnego, odmówiły przyznania wnioskowanej ulgi. Powtórzyć w tym miejscu jeszcze raz trzeba, że organy rozpatrując sprawę dotyczącą umorzenia należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. lub § 3 rozporządzenia, wydanego w oparciu o art. 28 ust. 3 a tej samej ustawy, dysponują prawem do odmowy przyznania ulgi, nawet w przypadku zaistnienia którejkolwiek, lub nawet kilku z przesłanek zamieszczonych w tych regulacjach. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ - wskazując na przedwczesny charakter ewentualnej decyzji pozytywnej - dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek lub spłaty ich w formie ratalnej, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Wypada zauważyć, iż uregulowania systemu ubezpieczeń społecznych przewidują możliwość zaspokojenia wierzyciela składkowego na podstawie układu ratalnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.s.u.s. ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy (art. 29 ust. 1 a u.s.u.s.). Istnieje zatem prawna forma zaspokojenia wierzyciela składkowego na umówionych przez strony warunkach, uwzględniających możliwości finansowe i rodzinne zobowiązanego. W odniesieniu do zarzutu zwłoki w wydaniu przez organ odwoławczy decyzji, zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia odbioru przez skarżącego pisma z dnia [...] r. o przedłużeniu terminu do zakończenia sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, że nawet gdyby skarżący nie otrzymał przedmiotowego pisma, to i tak nie mogłoby to skutkować - jak oczekiwał skarżący - umorzeniem należności składkowych. Takie naruszenie prawa nie ma wpływu na wynik sprawy, dlatego też zaskarżona decyzja i z tego powodu nie mogłaby być wyeliminowana z obrotu prawnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.