I SA/Bd 488/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi D. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz G. ustalił D. Z. podatek od nieruchomości na 2009 r. w kwocie [...] zł. Decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu 05 marca 2009 r. Pismem z dnia 13 marca 2009 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w G. D. Z. wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na 2009 r. Strona podniosła, że organ nie uwzględnił zgłaszanych przez nią dowodów, w tym umowy użyczenia synowi pomieszczenia gospodarczego. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz G. wezwał stronę do uzupełnienia złożonego pisma poprzez określenie istoty i zakresu żądania, wypowiedzenie się na piśmie, czy w związku z odesłaniem decyzji wymiarowej na rok 2009 z dnia [...] nr [...] należy pismo to traktować jako odwołanie od decyzji oraz określenie zarzutów, co do budynków mających wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego. W odpowiedzi, pismem z dnia 31 marca 2009 r. strona wystąpiła do Burmistrza G. ze skargą na urzędników, "którzy pieczętują dokumenty podatkowe". Wniosła o usunięcie wymienionych urzędników, pod rygorem wniesienia skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzuciła, że pomimo zmiany stanu faktycznego w gospodarstwie, urzędnicy wymierzają jej podatek od nieruchomości w niezmienionej wysokości. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Burmistrz G. pozostawił bez rozpatrzenia złożone przez stronę pismo z dnia 13 marca 2009 r. Organ podał, że pomimo doręczenia postanowienia w sprawie uzupełnienia i sprecyzowania zawartych w powyższym piśmie wniosków, strona nie uzupełniła pisma, a jedynie ponownie zgłosiła żądanie zmiany wymiaru podatku na 2009 rok. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że złożony przez stronę wniosek jest bezprzedmiotowy. Pismem z dnia 08 maja 2009 r. zatytułowanym "Skarga na urzędników Gminy G." strona zarzuciła nierówne traktowanie oraz wskazała na błędy urzędników skutkujące nieobniżeniem podatku od nieruchomości, pomimo wielokrotnego informowania urzędników o zmianie wykorzystywania budynku. Podniosła, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4) lit. Gniewkowi) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, zwalnia się od podatku od nieruchomości budynki gospodarcze lub ich części położone na gruntach gospodarstw rolnych, służące wyłącznie działalności rolniczej. Wskazała, iż w latach 1980-2008 prowadziła działalność rolniczą, po której zakończeniu sprzedała część gospodarstwa. Obecnie przekazany synowi budynek gospodarczy jest wykorzystywany przez niego w prowadzonym gospodarstwie rolnym. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w całości postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 222 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym, odwołanie od decyzji organu podatkowego powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zaznaczył, że strona w odwołaniu od decyzji podatkowej nie musi używać terminu "zarzutu", wystarczy, że ze sformułowań odwołania wynika kwestionowanie rozstrzygnięcia. Obowiązek wskazania dowodów w odwołaniu nie zwalnia organu odwoławczego od ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej przez przeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego innych dowodów niż tylko te wskazane w odwołaniu. Stwierdzenie w odwołaniu, że decyzja jest dla strony krzywdząca, nie powinno budzić zastrzeżeń, co do zakresu żądania strony. W takim wypadku przyjąć należy, że strona kwestionuje decyzję w całości. Kierując się powyższymi wskazaniami judykatury, w ocenie organu odwoławczego, należało przyjąć, że strona kwestionuje w całości decyzję dotyczącą wymiaru podatku na 2009 r. Sprecyzowania ewentualnie wymagały zarzuty stawiane zaskarżonej decyzji. Jednakże już z treści odwołania wywieść można było, że strona kwestionuje ustalony w sprawie stan faktyczny, w szczególności nieuwzględnienie przez organ wskazanych dowodów, które zostały zresztą włączone do akt sprawy. Organ wskazał, że postanowienie z dnia [...] wzywające stronę do usunięcia braków podania jest wadliwe prawnie, ponieważ nie odpowiada treści powołanego art. 222 Ordynacji podatkowej. Nie wiadomo co ma oznaczać wezwanie do "określenia zarzutów co do budynków mających wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego". Przepis powyższy wymaga sprecyzowania zarzutów przeciwko decyzji. Ponadto, żadnego znaczenia prawnego nie ma odesłanie przez stronę decyzji, w związku z tym brak było podstaw do kwalifikowania takiego zachowania, jako braku woli do wniesienia odwołania oraz wzywanie do potwierdzenia, czy w związku z odesłaniem decyzji powyższe pismo traktować należy jako odwołanie. Organ zwrócił także uwagę, że w sentencji postanowienia, ani też w treści jego uzasadnienia nie zostało wskazane, którego pisma dotyczy rozstrzygnięcie (brak wskazania daty sporządzenia pisma oraz daty wpływu do organu), co czyni postanowienie to bezskutecznym prawnie. Postanowienie to jest także wadliwe z tego powodu, że organ nie wyjaśnił stronie, co należy rozumieć pod pojęciem istoty i zakresu żądania oraz zarzutów przeciwko decyzji. Organ podniósł, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Burmistrz G. pozostawił pismo strony bez rozpatrzenia wskazując, że strona nie uzupełniła pisma w wyznaczonym terminie, a jedynie ponownie zgłosiła żądanie zmiany wymiaru podatku na 2009 rok. W ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie tej treści jest sprzeczne z żądaniami strony albowiem, skoro strona w odpowiedzi na wezwania do usunięcia braków domaga się zmiany decyzji dotyczącej wymiaru podatku na 2009 rok, to tym samym wyraziła wolę podtrzymania złożonego odwołania i określiła istotę i zakres żądania. Zarzuty zaś i dowody podniosła w treści pierwszego pisma, które organ pozostawił bez rozpatrzenia. W zakresie stwierdzonych uchybień, organ wskazał Burmistrzowi G., aby ponownie rozważył, czy pismo strony złożone dnia 16 marca 2009 r. uzupełnione pismem złożonym dnia 02 kwietnia 2009 r. spełnia wymogi formalne odwołania od decyzji Burmistrza G. z dnia [...] nr [...] i w zależności od poczynionych ustaleń wezwał stronę w sposób zgodny z prawem do usunięcia stwierdzonych braków, względnie stwierdziwszy, że odwołanie nie jest obarczone brakami formalnymi i nie ma przeszkód do nadania mu biegu, przekazał odwołanie wraz ze swoim stanowiskiem i aktami sprawy organowi odwoławczemu, jeżeli nie będzie podstaw do wydania decyzji w trybie art. 226 Ordynacji podatkowej. Na postanowienie organu II instancji D. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu podała, że składa skargę ponieważ urząd oszukuje ją i nie udziela jej odpowiedzi. Wskazała, że do 2008 r. prowadziła gospodarstwo rolne. W lipcu 2006 r. kupiła nieruchomość wraz z budynkiem gospodarczym, w którym przechowywała maszyny rolnicze. W tym czasie organ cały czas naliczał jej podatek za przedmiotowy budynek gospodarczy. W marcu 2008 r. strona przekazała ziemię synowi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ podał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz G. w dniu 06 lipca 2009 r. przekazał odwołanie D. Z. Odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie i zostanie rozpatrzone przez Kolegium. W dniu 11 sierpnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wpłynęło pismo skarżącej, w którym podała, że zauważyła, iż skarży postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...]. Strona podniosła, że wnosiła skargę na Urząd Miasta i Gminy w związku z błędnym ustaleniem wysokości podatku od nieruchomości od budynku gospodarczego wykorzystywanego w gospodarstwie rolnym. Wnosząc skargę twierdziła, że Sąd zastosuje karę dla Urzędu Miasta i Gminy "za przekręty". Mając na uwadze powyższe stwierdziła, że pozostawia dalszy bieg sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B., gdyż sprawuje ono nadzór nad Urzędem Gminy w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 p.u.s.a., który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji. (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, komentarz Zakamycze 2006, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II., LEX). Takie uregulowanie oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma uprawnień organu, w tym wypadku, podatkowego i żądanie działania niejako za organ, są nieodpowiednie do możliwości WSA. Tut. Sąd nie ma uprawnień do tego by badać ewentualne oszustwa czy brak kompetencji urzędników, a tego typu wymagania mogą być przez Sąd weryfikowane tylko pod kątem legalności postanowienia SKO z [...]. Artykułując w piśmie z 30 czerwca 2009r. skargę składaną w ramach pouczenia zawartego w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżąca rozpoczęła postępowanie sądowoadministracyjne, co oznacza, że rolą sądu była ocena zgodności postanowienia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury, respektowania reguł kompetencji. Jednocześnie podkreśla się, że przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania przed sądem mogło być i było li tylko postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]. Badając sprawę w tych granicach, WSA stwierdził, że podstawę prawną działania organu stanowił przepis art. 233 § 2 w zw. z art. 169 § 1 i 4 w zw. z art. 222 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. t.j. z 2005r., Nr 8, poz.60 ze zm.). Zgodnie z art. 233 § 2 op, Organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. O tym, czy postępowanie przeprowadzone jest w znacznej części czy stanowi tylko dopełnienie postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji nie świadczy ilość dowodów, przeprowadzonych w jego toku, ale zakres faktów, jakie są przedmiotem dowodzenia (por. II FSK 885/07, wyrok NSA W-wa, 2008.09.12, LEX nr 492423). Uchylenie decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej otwiera ponownie etap postępowania przed organem pierwszej instancji, w którym to postępowaniu stronie przysługuje pełnia praw do czynnego udziału w tym postępowaniu, które to uprawnienie może realizować osobiście bądź za pomocą osób trzecich (por. I FSK 438/07, wyrok NSA W-wa, 2008.03.11, LEX nr 465758). Z kolei, stosownie do art. 169 § 1op, jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Organ podatkowy wydaje postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, na które przysługuje zażalenie (§ 4). Chodzi tu o usunięcie uchybień formalnych. Przyjęcie, że braki, co do wymagań formalnych, nieusunięte, powodują bezskuteczność podania, oznacza, że nie jest ono zdolne do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania i merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. III SA 764/03, wyrok WSA, w Warszawie, 2004.06.15, LEX nr 180746). Natomiast w art. 222 op zapisano, iż odwołanie od decyzji organu podatkowego powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Zaskarżonym postanowieniem, organ wyeliminował postanowienie Burmistrza G., którego skutkiem było pozbawienie skarżącej możliwości weryfikacji decyzji określającej zobowiązanie w podatku od nieruchomości za 2009r. Skarżąca kilkakrotnie podnosiła, że nie zgadza się z tą decyzją, w jej ocenie jest to decyzja błędna. Również w swym wystąpieniu przed WSA wśród wielu żądań, które pozostawały poza sprawą sądowoadministracyjną (oszustwa urzędników), nawiązywała jak w skardze, do błędów, jakie w jej ocenie wystąpiły w decyzji. W takim wypadku należało przyjąć, że postanowienie Burmistrza było niezgodne z oczekiwaniami skarżącej i jego usunięcie przez SKO postanowieniem z czerwca 2009r., co do zasady postawiło skarżącą w lepszej sytuacji. Jednocześnie, po raz drugi, podkreśla się, że przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania przed sądem mogło być i było li tylko postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] a nie decyzja dotycząca wymiaru podatku od nieruchomości za 2009r. Weryfikacja decyzji dotyczącej wymiaru podatku od nieruchomości za 2009r. może być zweryfikowana przez WSA dopiero jeśli pismo skarżącej z marca 2009r. zostanie ostatecznie uznane za odwołanie, w wyniku którego sprawę mogłoby rozpoznać SKO. Dopiero skarga do tut. Sądu od takiej decyzji mogłaby uprawnić ten Sąd do kontroli poprawności określenia wysokości zobowiązania. Mając to na uwadze, w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na to, że w wyniku zaskarżonego postanowienia sprawa niejako powróciła do stanu, kiedy to strona złożyła pismo z 16 marca 2009r. Jednocześnie, po raz trzeci, podkreśla się, że zmiana decyzji wymiarowej jest sprawą odrębną od obecnie kontrolowanej – braków formalnych odwołania. Punktem stycznym tych dwu spraw jest to, że od kwalifikacji pisma z marca 2009r. zależy możliwość weryfikacji decyzji wymiarowej. Są to zależności formalne, proceduralne, zatem nie dotyczące już samego meritum: tego czy zgodnie z prawem określono wysokości podatku od nieruchomości za 2009r. Sprawa ta jest także odrębną od postępowania w przedmiocie ewentualnych oszustw w Urzędzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wskazało, że eliminacja postanowienia Burmistrza spowodowana była takimi błędami, które mogły doprowadzić skarżącą do tego, że nie zrozumiała czego się od niej żąda. Z drugiej strony, w ocenie organu odwoławczego, żądanie Burmistrza obejmowało wyjaśnienie kwestii, które nie powinny budzić wątpliwości, gdyż wnioski jakie sformułowała skarżąca tj. to, że kwestionuje stan faktyczny przyjęty na potrzeby wymiaru podatku od nieruchomości za 2009r. były wystarczająco jasne. Również nie uznano za usprawiedliwione, pozostawienie podania bez rozpatrzenia, gdyż w ocenie SKO, skarżąca wykazała, że chodzi jej o podtrzymanie złożonego odwołania oraz określiła istotę i zakres żądania. Jedynie zarzuty wymagały ewentualnego sprecyzowania. W ocenie WSA uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest nieprecyzyjne, czym naruszono art. 210 § 1 pkt 4) i § 4 w zw. z art. 121 §1 op. Ostatecznie SKO uznało, że pismo jest odwołaniem określającym istotę i zakres żądania. W żaden sposób nie uzasadniło dlaczego oparło się o art. 233 § 2 op, który jest wyjątkiem od zasadniczego obowiązku rozstrzygania w II instancji. Nie uzasadniono dlaczego ponowne rozważenie przez Burmistrza G. (w uzasadnieniu podano Burmistrza Koronowa) czy pismo złożone 16 marca 2009r. spełnia wymogi odwołania, mieści się w pojęciu przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Uzupełnienie odwołania w trybie art. 169 równie dobrze mógł uczynić organ odwoławczy. Artykuł 169 § 1 Ordynacji podatkowej znajduje zastosowanie także w postępowaniu przed organem odwoławczym. Stosując ten przepis, w razie nie usunięcia braków formalnych podania (między innymi odwołania i zażalenia) organ odwoławczy rozstrzyga w ramach tego artykułu, tj. wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 169 § 4 Ordynacji podatkowej, na które przysługuje zażalenie (por. III SA/Wa 56/08, wyrok WSA w Warszawie, 2008.04.15, LEX nr 477568). Trudno zrozumieć dlaczego SKO uznało, że Burmistrz ma ponownie rozważyć czy odwołaniem jest podanie, które za takie uznał organ odwoławczy. Dodatkowo Sąd wskazuje, że podany w sentencji zaskarżonego postanowienia art. 228 § 3 op nie istnieje. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wykazane błędy noszą cechy błędów proceduralnych. Z kolei stosownie do art. 145 § 1pkt 1) lit. c) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla je, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, ale tylko wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie WSA, w świetle sformułowań uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Burmistrzowi G. nie pozostaje nic innego jak przekazanie odwołania z 16 marca 2009r. wraz z aktami do organu odwoławczego w celu załatwienia sprawy w drugiej instancji, w takim wypadku wskazane przez WSA naruszenia art. 210 § 1 pkt 4) i § 4 op w zw. z art. 121 § 1 op nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżąca ma problemy z rozeznaniem się w swej sytuacji prawnej, o czym świadczy mieszanie różnych spraw. W takim wypadku trudnym staje się udzielenie satysfakcjonującej odpowiedzi na jej żądania. Jednakże w świetle wszystkich pism, jakie skarżąca złożyła w sprawie, WSA wskazuje, że chcąc uzyskać jasną odpowiedź należy jasno formułować pytania. Oczywiście nieznajomość prawa przed organami administracji państwowej nie dyskwalifikuje strony jako uprawnionej do składania żądań i organ ma obowiązek dopytać petenta, tak, by jego problem był możliwie jak najlepiej rozpoznany w świetle prawa. Jednakże ani na organie nie ciąży bezgraniczny obowiązek dopytywania się o co stronie chodzi, ani wnioskodawca nie może oczekiwać korzyści z tego, że nie współpracuje z organem w celu wyjaśnienia swych żądań. Zaskarżone postanowienie było efektem próby takiego rozpoznania oczekiwań skarżącej, a nie ich spełnienia. Jakkolwiek nie ustrzeżono się od błędów, niemniej, w ocenie WSA na kontrolowanym etapie nie pozbawiono skarżącej przynależnych jej praw. Nie pozbawiono również skarżącą praw nie zasądzając zwrotu kosztów sądowych (wpis 100zł), o co wnosi w piśmie z 24 września 2009r. (k. 23). Stosownie do art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów zasądza się w przypadku uwzględnienia skargi. W sprawie, skargi nie uwzględniono. Mając na względzie powyższe oraz art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. H. Adamczewska – Wasilewicz I. Najda – Ossowska M. Łent