I SA/Bd 497/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz Sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi Kierownika Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w Szubinie z siedzibą w Żninie na uchwałę Rady Gminy Gąsawa z dnia 19 września 2008 r. nr XVI/98/08 w przedmiocie określenia dziennych stawek opłaty miejscowej 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy Gąsawa z dnia 19 września 2008 r. nr XVI/98/08, 2. określa, że § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy Gąsawa z dnia 19 września 2008 r. nr XVI/98/08 nie może być wykonany. I SA/Bd 497/09 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą z dnia [...] roku nr [....] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z 2009 roku Rada Gminy w G. określiła dzienne stawki opłaty miejscowej, terminy płatności oraz sposób jej poboru a także zasady stosowania ulg i obniżek. Jako podstawę prawną niniejszej uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 8) i art. 40 ust. 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 01, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 17 i art. 19 pkt 1) lit. b), pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 06 Nr 121, poz. 844 ze zm.) oraz obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 29lipca 2008r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na 2009r. Rada Gminy ustaliła zróżnicowane stawki opłaty tj. 0,90 zł dla dzieci, uczącej się młodzieży, rencistów i emerytów, po 1,80 zł. dla pozostałych osób, za każdą dobę pobytu na terenie Gminy G.. Powyższa uchwała Rady Gminy została zaskarżona do tut. Sądu przez Kierownika Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w S. z siedzibą w Żninie zdaniem którego uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa poprzez naruszenie : • Art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów określających odmienną wysokość opłaty miejscowej dla dzieci i młodzieży oraz rencistów i emerytów a w konsekwencji tego wprowadzenie bez podstawy prawnej ulg w stosunku do tych osób. Skarżący wniósł o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, obowiązującej w dacie wydania uchwały do Rady Gminy należy określenie dziennych stawek opłaty miejscowej i zasad jej pobierania w miejscowościach, która zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów spełniają minimalne warunki, jakie powinna spełniać miejscowość w której pobiera się opłatę miejscową lub uzdrowiskową. W § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w G. zróżnicowała wysokość opłaty miejscowej. Ustawa nie upoważnia rad gmin do takich działań jak ustalenie opłaty miejscowej w różnej wielkości stosując ulgę dla dzieci i młodzieży oraz rencistów i emerytów. Zdaniem Prokuratury zróżnicowanie jest nieprawidłowe gdyż w ustawie nie dokonano rozróżnienia wysokości opłat lokalnych w stosunku do poszczególnych osób. Zdaniem skarżącego zróżnicowanie winno mieć odzwierciedlenie w ustawie a takiego nie ma. Zgodnie z wyżej cytowaną ustawą o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do poszczególnych kompetencji rady gminy zaliczono także podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w ustawach. Ustawa nie upoważnia rad gmin do wydawania uchwał w przedmiocie stosowania ulg w opłatach lokalnych. W tym miejscu organ skarżący powołał się na wyrok NSA SA/Po 1595/94 z dnia 15 listopada 1994 r. Ow.SS 1995/3/8. Zdaniem skarżącego w myśl art. 19 ust. 3 ww. ustawy rada gminy może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe. Natomiast nie ma uprawnień do zwolnień podmiotowych (por. wyrok z dnia 20 kwietnia 2004 r. WSA w Rzeszowie sygn. akt S.A./Rz 128/03). Nadto nie ma podstaw do utożsamiania pojęć ulga i zwolnienie. Zdaniem skarżącego rada gminy jest uprawniona do wprowadzania ulg podatkowych tylko wówczas, gdy w danym przepisie ustawowym użyte jest pojęcie ulga. Z żadnego przepisu nie wynika natomiast uprawnienie dla rady do wprowadzenia ulg podmiotowych. Rada Gminy G. w odpowiedzi na skargę podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi. Organ nie podziela stanowiska skarżącego i podaje, że uchwała ta została wydana na podstawie art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.( Dz. U. z 2006r. Nr 121, poz. 844 ze zm. ) Przepis upoważnia organ do ustalania stawek opłaty miejscowej nie zastrzegając, ze musi ona być ustalona w jednej wysokości. Organ wbrew twierdzeniom skarżącego nie wprowadził ulg w opłacie lecz wprowadził dwie zróżnicowane stawki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż § 1 Uchwały Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] w sprawie określenia dziennych stawek opłaty miejscowej, terminów płatności i sposobu jej poboru, został ustanowiony wbrew prawu. W sprawie, do wydania kontrolowanego aktu upoważniał art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. 2002r., Nr 9, poz. 84 j.t.). Zgodnie z nim, rada gminy, w drodze uchwały: określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawki ograniczono do wyznaczonej granicy, może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso (pkt 2)), może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych (pkt 3)). Ponadto w art. 17 ust. 2 cyt. ustawy w sposób zamknięty wymieniono osoby, od których tego rodzaju opłaty nie pobiera się. Zatem zarówno zapis art. 19 pkt 3) jak i art. 17 ust. 2 cyt. ustawy zakreślają radzie gminy możliwość stosowania zwolnień podatkowych. W ocenie tut. Sądu zapis § 1 kontrolowanej uchwały ma charakter takiego zwolnienia. W przepisie tym określono stawkę opłaty na 1,80 zł. Z kolei w ust. 1., ustalono wysokość opłaty miejscowej za każdy dzień pobytu od dzieci i młodzieży uczącej się oraz od emerytów i rencistów w kwocie innej, mniejszej niż stawka podstawowa tj. 0,90 zł . Skutkiem tego wymienione podmioty są zobowiązane płacić mniej niż pozostałe podmioty. Takie zróżnicowanie stawek, mimo, że ich wysokość mieści się w granicach ustalonych w art. 19 pkt 1) lit. b) cyt. ustawy podatkowej, wykracza poza dopuszczalne granice upoważnienia zakreślone przez art. 19 pkt 3) i art. 17 ust. 2 tej ustawy. Rada gminy została upoważniona do ustalenia stawek w wysokościach mniejszych niż podstawowa (zwolnień) tylko co do przedmiotu, natomiast zwolnienia podmiotowe zostały uregulowane w ustawie. Zapisy ustawy na to nie pozwalają. Stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, wymaga upoważnienia, którego nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni. Z kolei uregulowanie określonych kwestii w ustawie pozbawia organy administracji możliwości wydawania w danej materii aktów prawa wewnętrznego o charakterze normatywnym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż "Gmina, ustalając stawki podatku, nie występuje jako podmiot gospodarczy, a jako organ samorządu terytorialnego, któremu na podstawie przepisów ustawowych przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 1996r, Nr 13 poz. 74 ze zm.)). Zdaniem składu orzekającego tak określony zakres uprawnień prawotwórczych gminy oznaczał, że tylko ustawowo można uprawnienia te ograniczyć. Nie mogą nadto być one zawężone w drodze interpretacji prawa. Ograniczenia takie powinny w sposób jednoznaczny i wyraźny wynikać z przepisów ustaw zawierających uprawnienia do stanowienia prawa stanowionego przez gminy. Odmienne rozumienie powołanego przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym prowadziłoby do ewidentnego naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej zarówno w przepisach konstytucyjnych, obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak i w art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Ponadto narażałoby organy na działania o charakterze nie zawsze prawnym oraz zawężała zakres swobody stanowienia prawa przez gminę" (wyrok z 28 listopada 1997r., III SA 733/97). Pogląd ten można odnieść do brzmienia przepisów mających zastosowanie w obecnie rozpoznawanej sprawie, gdyż zapisy nie zmieniły się w sposób dezaktualizujący go i obecnie tut. Sąd go podziela. Jednakże skoro w wyniku wykładni systemowej wewnętrznej można stwierdzić, że ustawodawca zakreślił ramy zwolnień od opłaty, to wszelkie działania samorządu, które te ramy rozszerzają, należy uznać za nieważne. Sąd również wziął pod uwagę art. 168 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Art. 168 upoważnia zatem wyraźnie ustawodawcę do przekazywania do normowania w drodze aktów prawa miejscowego tych elementów stosunku daninowego, które decydują o wysokości danin, pod warunkiem, że ustawa wyznaczy precyzyjnie granice kompetencji organów tych jednostek. Akty prawa miejscowego mogą w szczególności określać stawki podatków i innych opłat, ustawodawca musi jednak wyznaczyć zakres swobody regulacyjnej przysługującej upoważnionym organom (por.: wyrok z dnia 2 kwietnia 2007 r. Trybunału Konstytucyjnego, SK 19/06). W ocenie tut. Sądu różnicując stawkę opłaty miejscowej według podmiotów, rada gminy przekroczyła zakres swobody regulacyjnej. Mając na względzie powyższe oraz art. 147 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.