I SA/Bd 498/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Liberda-Koczorowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję odmawiającą R. S. (Skarżącemu) umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Z przedstawionego w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy wynika, że Skarżący w dniu [...]. złożył do Oddziału ZUS w T. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za okres [...] do [...], wskazując, iż niepłacenie należnych składek w pełnej wysokości wynikło z niewiedzy, a nie złej woli. Wyjaśnił, że o zmianie przepisów, na swoją niekorzyść, dowiedział się dopiero w 2006 roku, przy okazji składania rozliczenia rocznego. Dodał, że prowadzona przez niego działalność już od dłuższego czasu nie przynosiła dochodu i nie stać go na spłatę powstałych zaległości. Kolejnym pismem, z dnia [...]. Skarżący ponownie wniósł o umorzenie całości należnych składek wraz z odsetkami za zwłokę, wskazując, iż prowadzona przez nią działalność gospodarcza przynosiła straty a nie zyski. Dodał, że był osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, w trudnej sytuacji materialnej; pozostawał z żoną w separacji a wcześniej zawarł z nią również umowę o rozdzielności majątkowej z dnia [...]. Wskazał, że nie ma stałego miejsca zamieszkania. Pismem z dnia [...]. Skarżący złożył kolejny wniosek o umorzenie zaległych składek, wskazując, że działalność gospodarcza była jedynie zarejestrowana, a nie prowadzona. Na moment składania przywołanego pisma zobowiązany był osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Pomagała mu finansowo mama; na utrzymaniu miał dwoje dzieci w wieku [...] lat i [...] lat. W kolejnym piśmie, z [...]., Skarżący powtórzył dotychczasową argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że samochód, z racji zakończenia działalności, musiał sprzedać, a pozyskane w ten sposób środki pieniężne przeznaczył na bieżące utrzymanie. Od czasu zakończenia działalności Skarżący nie ma pracy. Organ na podstawie posiadanych dokumentów ustalił, iż decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...], zobowiązany został uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jak wynika z zeznania PIT-37 za [...]r. Skarżący uzyskał dochód w wysokości [...] zł. (inne źródła przychodów), co w przeliczeniu na miesiąc dawało kwotę około [...] zł., z kolei z zeznania PIT -38 za rok [...] wynika, że poniósł stratę na kwotę [...] zł., a w [...] roku wypracował dochód w kwocie [...] zł., co w przeliczeniu na miesiąc dawało kwotę około [...] zł. Na mocy umowy z dnia [...]. Skarżący z żoną nabyli [...] części nieruchomości położonej w T. przy ul. F. [...]. Następnie na mocy umowy darowizny z [...]., udział Skarżącego stał się własnością jego dzieci, A. V. S. i A. W. S. Od dnia [...]. Skarżący został wymeldowany z domu przy ul. F. [...]. Przedłożył również dokumenty, z których wynika, iż posiadał samochód ciężarowy C. G B. 2.0 HDI z [...]r. (według oświadczenia pojazd został sprzedany). Żona Skarżącego w [...]r. była zatrudniona w T. SA na stanowisku kierownika sekcji z wynagrodzeniem zasadniczym w wysokości [...] zł. Matka Skarżącego, A. S., oświadczyła w piśmie z dnia [...]., że pomaga synowi finansowo. Organ wskazał, że Skarżący pomimo wezwania do udokumentowania ponoszonych wydatków, czy posiadanych zobowiązań (bądź ich braku) nie przedłożył żadnych dokumentów i nie złożył w tym zakresie żadnych oświadczeń. Organ I instancji nie znalazł podstaw do umorzenia należności składkowych z uwagi na brak stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, jak również z uwagi na możliwość prowadzenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, oraz stwierdzenia współodpowiedzialności żony za długi Skarżącego za czas pozostawania we wspólności ustawowej. Pismem z dnia [...]. Skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdzając tym samym wniosek zawarty w piśmie z [...]. Poinformował, iż brak dokumentacji związanej z ponoszonymi wydatkami i posiadanymi zobowiązaniami był jedynie niedopatrzeniem, wydatki zaś związane są z bieżącym utrzymaniem i wynajmem mieszkania, zobowiązania natomiast dotyczą dzieci i ich potrzeb. Oświadczył ponadto, iż od momentu, kiedy otrzymał pierwszą decyzję z ZUS, a sprawa dalej trafiła do sądu, pogorszył się jego stan zdrowia, jak również sytuacja rodzinna i finansowa. Raz jeszcze podkreślił, że opłacał składki zgodnie z dokumentami rejestracyjnymi, Zakład zaś nie kwestionując ich wysokości i tytułu sam odpowiada za powstały stan rzeczy. W ocenie zobowiązanego, istotne jest to, że sam zgłosił się on do ZUS-u w sprawie umowy zlecenia. W kolejnym piśmie, które wpłynęło do Oddziału w dniu [...]. Skarżący wskazał na swój bardzo zły stan zdrowia wywołany długotrwałym stresem utrzymującym się przez lata, spowodowanym przez decyzje ZUS i w konsekwencji sprawami sądowymi ciągnącymi się latami, które doprowadziły do wystąpienia objawów nerwowości, poczucia zagrożenia, luk w pamięci, braku apetytu, bezsenności, bólów głowy i nudności. Dodał, że dolegliwości fizyczne są konsekwencją dolegliwości psychicznych. Jest to choroba przewlekła i pozbawia możliwości uzyskania dochodu, a co za tym idzie spłaty należności. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009r nr 205 poz.1585 ze zm. dalej jako ustawa ubezpieczeniowa). Wprawdzie działalność gospodarcza nie jest już prowadzona, niemniej istnieje możliwość prowadzenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, przez co nie konkretyzuje się w tym przypadku przesłanka umorzenia zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy ubezpieczeniowej, bowiem na obecnym etapie nie można przesądzić o braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Również wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a). Ponadto, zdaniem organu, można w niniejszej sprawie stwierdzić współodpowiedzialność żony skarżącego za zobowiązania powstałe do momentu zniesienia wspólności ustawowej. Organ wskazał, że jego ustawowym obowiązkiem jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków dochodzenia należności. Ich umorzenie zaś stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Podkreślił, że z uwagi na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek, umorzenie jest rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym, bowiem terminowe opłacanie należnych składek jest obowiązkiem płatników. Dodał, iż umorzenie odsetek za zwłokę następuje wyłącznie w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna, bowiem pobór odsetek, oprócz funkcji sankcji, stanowi również rekompensatę, wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego opłacania składek. Organ podkreślił, że ciężar udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej spoczywa na osobie wnioskującej o umorzenie, a co za tym idzie rozstrzygnięcie w sprawie jest uzależnione bezpośrednio od aktywności strony postępowania administracyjnego i tego, co zostanie przez stronę udowodnione. Zauważył, że Skarżący, pomimo pouczenia w tym zakresie, nie przedłożył żadnej dokumentacji, złożył jedynie oświadczenie o pogorszeniu stanu zdrowia. Rozpatrując argumenty zawarte we wniosku Zakład stwierdził, że sytuację materialną i zdrowotną skarżącego można by uznać za zbyt trudną, aby jednorazowo i bez zagrożenia zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych spłacić jednorazowo istniejące zadłużenie, a więc że konkretyzuje się w przedmiotowej sprawie przesłanka umorzenia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U nr 141 poz 1365 ze zm. dalej jako Rozporządzenie). Niemniej jednak, w świetle braku jakiejkolwiek aktualnej dokumentacji na temat środków, z jakich Skarżący się utrzymuje, wydatków, jakie ponosi czy majątku, jaki posiada (pomimo skutecznie doręczonej informacji o możliwości jej uzupełnienia i uaktualnienia), jak również dokumentów potwierdzających informacje o bardzo złym stanie zdrowia, Zakład nadal nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. Na koniec ZUS zaznaczył, że nawet przy stwierdzeniu występowania którejkolwiek z wyżej wymienionych przesłanek nie ma obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy z uwagi na fakt, że decyzja, co do umorzenia zaległości oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Na powyższą decyzję Skarżący złożył krótką w treści skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o wydanie decyzji zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym i mając na uwadze art. 28 pkt 3 ustawy ubezpieczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Należy wskazać, że sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) uchyla decyzję, kiedy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę, należy przede wszystkim przeanalizować przepisy umożliwiające organowi zastosowanie ulgi w postaci umorzenia zaległych należności. Podstawą prawną umorzenia jest powołany w decyzjach art. 28 ustawy ubezpieczeniowej, który daje prawo do umorzenia przedmiotowych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 tego przepisu, zgodnie z którym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Sytuacje przedstawione w poszczególnych podpunktach w powyższym przepisie nie mają odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Istotne dla rozstrzygnięcia są natomiast regulacje zawarte w art. 28 ust. 3a ustawy ubezpieczeniowej, w którym ustawodawca stworzył organom, w ramach uznania administracyjnego, możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Tak więc "uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należy ocenić przez analizę przesłanek opisanych szczegółowo w powołanym wyżej rozporządzeniu. Należy podkreślić, że powołane przepisy dają organowi uprawnienie do umorzenia należności z tytułu składek w ramach tzw. uznania administracyjnego. Najpierw jednak organ musi w sposób jednoznaczny ustalić, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości. W niniejszej sprawie organ nie orzekał na podstawie uznania administracyjnego, albowiem ustalił, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia na podstawie art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ uznał bowiem, że "możnaby uznać Pana sytuację materialną i zdrowotną za zbyt trudną (...)jednak w świetle braku jakiejkolwiek aktualnej dokumentacji na temat środków, z jakich się Pan utrzymuje, wydatków jakie Pan ponosi czy majątku, jaki Pan posiada (...) Zakład nadal nie znajduje podstaw do uwzględnienia Pana wniosku o umorzenie należności". Oceniając przeprowadzone postępowanie w sprawie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że naruszało ono zasady obowiązujące w tym zakresie tj art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa). Za najistotniejsze naruszenie Sąd traktuje czas rozpatrywania wniosku Skarżącego - od [...]. Należy przy tym podkreślić, że aż do [...] (kiedy to Skarżący domagał się w piśmie ogólnie umorzenia zaległości) organ nie miał podstaw prawnych do rozstrzygania wniosku o umorzenie zaległości w takim zakresie, w jakim objęte to zostało zaskarżoną decyzją tj. od [...] do [...] albowiem Skarżący w swoich pismach z [...]r domagał się jedynie umorzenia należności z tytułu składek za okres od [...] do [...]. Rozpoznawanie sprawy przez okres pięciu lat zaważyło także na postępowaniu dowodowym przeprowadzonym na okoliczność, czy po stronie Skarżącego wystąpiły przesłanki do orzekania o umorzeniu należności w ramach uznania administracyjnego. W zaskarżonej decyzji organ zaprezentował stanowisko, że ciężar udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej spoczywa na osobie wnioskującej o ulgę, o czym Skarżący został pouczony w kierowanych do niego pismach z [...] oraz [...]. W swojej ocenie aktywności Skarżącego, organ pomija okoliczność, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] Skarżący przedstawił szereg żądanych dokumentów. Po tym momencie Skarżący był wielokrotnie zobowiązywany do składania różnych dokumentów, z których wiele zostało przez niego złożonych. Z kolei pismo z dnia [...] stanowiło wypełnienie obowiązku z art. 10 § 1 Kpa wezwania strony do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i dokumentów przed wydaniem decyzji w drugiej instancji. W rzeczywistości natomiast ostatnie dowody w sprawie organ zgromadził w [...] – decyzja pierwszej instancji wydana została natomiast [...]. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, specyfika prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, polegająca na wieloletnim rozpoznawaniu wniosku, powinna skutkować szczególną starannością w zgromadzeniu dowodów, które miały lec u podstaw wydanej decyzji. Na przestrzeni lat toczącego się postępowania zmieniała się sytuacja zawodowa, majątkowa i rodzinna Skarżącego. Organ w zaskarżonej decyzji powołuje się sam na szereg dowodów o "historycznym" jedynie znaczeniu z punktu widzenia rozstrzygnięcia o wniosku. W tych okolicznościach twierdzenie organu, że Skarżący w toku całej sprawy winien czuwać nad tym, by udowadniać istotne dla sprawy okoliczności jest nieuzasadnione w świetle ogólnikowych żądań kierowanych pod jego adresem, czego przykładem jest przywołane pismo z [...]. Blisko pięcioletni okres rozpoznawania sprawy i wielokrotne składanie różnych dowodów na żądanie organu zakłóciło obraz zupełności i doniosłości dowodów istotnych w sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę organ winien skoncentrować postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia istnienia przesłanek do umorzenia postępowania. O ile nie skorzysta z dowodów bezpośrednich np. przesłuchania Skarżącego, co pozwoliłby ocenić zdarzenia nieudokumentowane (wyjaśnić, z czego utrzymuje się osoba deklarująca brak jakichkolwiek dochodów), organ winien szczegółowo zobowiązać Skarżącego do wyjaśnienia jego sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej zaznaczając przy tym, które okoliczności winny być udokumentowane (np. zaświadczenie potwierdzające stan zdrowia) w najbardziej pożądany sposób. Dopiero tak ustalony stan faktyczny w sprawie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z uwzględnieniem oceny także tych okoliczności, które mimo takiej możliwości, nie zostały wykazane przez Skarżącego Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zgodnie z art. 152 określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.