I SA/Bd 51/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski (sprawozdawca) asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Anna Szymanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zarządu Województwa Kujawsko - Pomorskiego na rzecz A. K. kwotę 23.813 zł (dwadzieścia trzy tysiące osiemset trzynaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. K. (skarżący), prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A. A. K., w dniu [...] maja 2017 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Stworzenie zaplecza badawczo-rozwojowego w A. S. A. K.. Przedmiotowy projekt spełnił kryteria wyboru projektów i został wybrany do dofinansowania na podstawie uchwały Zarządu W. z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia listy ocenionych projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego W. na lata 2014-2020. W związku z powyższym, w dniu [...] września 2018 r. Zarząd W. zawarł z wnioskodawcą umowę o dofinansowanie projektu. Na mocy ww. umowy beneficjentowi przyznano dofinansowanie w kwocie [...]zł, co stanowiło nie więcej niż 50 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu. Projekt był realizowany od dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia [...] czerwca 2022r. Zgodnie z dokumentacją aplikacyjną realizacja projektu miała na celu stworzenie zaplecza badawczo-rozwojowego w przedsiębiorstwie A. S. A. K., poprzez budowę laboratorium badawczego i jego wyposażenie w niezbędny sprzęt i aparaturę badawczą. W wyniku realizacji projektu w laboratorium miały być prowadzone prace nad stworzeniem zintegrowanego systemu do zarządzania instalacjami w obiektach mieszkalnych oraz obiektach przemysłowych. W ramach działań projektu przewidziano: zakup gruntu pod budowę laboratorium, budowę laboratorium, zakup wyposażenia laboratorium do prac B+R, zakup usług informatycznych i oprogramowania do prac B+R oraz zakup sprzętu do prac B+R. Organ administracji publicznej przeprowadził czynności kontrolne projektu, w wyniku których stwierdzono, że beneficjent zaprzestał realizacji projektu, realizuje go lub realizował w sposób niezgodny z umową, przepisami prawa krajowego lub unijnego lub niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, nie osiągnął celu projektu zakładanego we wniosku o dofinansowanie (wskaźniki rezultatu), w sposób rażący nie wywiązywał się z obowiązków nałożonych na niego w umowie, złożył lub przedstawił Instytucji Zarządzającej jako autentyczne nieprawdziwe albo niepełne dokumenty i informacje w celu uzyskania nienależnego dofinansowania w ramach umowy. W konsekwencji pismem z dnia [...] marca 2025 r. Instytucja Zrządzająca rozwiązała w trybie natychmiastowym umowę o dofinansowanie projektu. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r. Zarząd W. zobowiązał skarżącego do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: "u.f.p."). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2025 r. Zarząd W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że beneficjent nie realizował postanowień umowy w myśl zapisów wniosku o dofinansowanie i tym samym nie osiągnął celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Beneficjent przedstawił dokumenty niezgodne z ustalonym stanem faktycznym, które stanowiły podstawę do wypłat na podstawie wystawionych faktur, które nie mają odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie budynku oraz jego wyposażenia, stanowiącym podstawę do rozliczenia wydatków w przedkładanych wnioskach o płatność. Ponadto, na zakończenie realizacji inwestycji sporządzono protokół odbioru robót z dnia [...] czerwca 2022 r., który nie potwierdził stanu faktycznego. Biorąc pod uwagę stan zaawansowania wykonania budynku w czasie kontroli, nie było możliwe prowadzenie prac laboratoryjnych, które odzwierciedlałyby wiarygodne dane. Organ wskazał, że wszelkie nieprawidłowości skutkujące zwrotem dofinansowania oraz rozwiązaniem umowy o dofinansowanie zostały wykryte dopiero na etapie wizyty monitoringowej, albowiem wtedy oprócz weryfikacji dokumentów, w tym dokumentów uzupełnionych przez beneficjenta, przeprowadzono wizytę w miejscu realizacji projektu. Organ mógł wówczas na miejscu skontrolować stopień zaawansowania prac, stan budynku oraz jego wyposażenia stanowiący podstawę do rozliczenia wydatków w przedkładanych wnioskach o płatność. Co za tym idzie, nie ma racji skarżący, który podnosi, że skoro kilkadziesiąt kontroli projektu nie wykazało żadnej nieprawidłowości, a beneficjent uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu, to projekt został zrealizowany. Dopiero w wyniku wizyty monitoringowej przeprowadzonej na miejscu realizacji projektu odkryto nieprawidłowości skutkujące zwrotem wypłaconych środków finansowych, natomiast ustawodawca świadomie przewidział różne rodzaje kontroli, aby ograniczyć skalę ewentualnych nadużyć w wydatkowaniu środków przez beneficjentów pomocy i dać organom możliwość wykrywania nieprawidłowości na różnych etapach. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieobiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z uwagi na fakt, iż decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2022 r. beneficjent uzyskał pozwolenie na użytkowanie, a więc dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego Instytucja Zarządzająca nie ma uzasadnionych podstaw do podważania zakończenia robót budowlanych oraz uprzątnięcia terenu, organ stwierdził, że posiadanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie nie przesądza o pełnym i prawidłowym wykonaniu inwestycji zgodnie z zakresem rzeczowym projektu. Decyzja ma charakter administracyjny i dotyczy dopuszczenia obiektu do użytkowania, nie zaś potwierdzenia wykonania wszystkich funkcji technologicznych i badawczych. Ustalone podczas kontroli braki należy traktować jako niewykonanie części projektu mającej istotny wpływ na realizację jego celów i wskaźników rezultatu, zaś do czasu usunięcia wskazanych nieprawidłowości oraz potwierdzenia ich realizacji dokumentacją powykonawczą, projekt nie może być uznany za zakończony zgodnie z zakresem rzeczowym i funkcjonalnym. Z kolei ustosunkowując się do zarzutu czynienia przez organ dowolnych ustaleń w zakresie braku możliwości osiągania "wiarygodnych danych" w pracach laboratoryjnych przy uwzględnieniu stanu zawansowania prac w budynku, organ podkreślił, iż w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej w miejscu realizacji projektu stwierdzono, że zakres robót objętych projektem budowlanym został wykonany w niepełnym zakresie, co z kolei uniemożliwiało uzyskiwanie wiarygodnych wyników testów, badań, które miały mieć miejsce w zapleczu badawczo-rozwojowym, którego stworzenie było celem projektu. Stwierdzono między innymi: brak podłączenia hydraulicznego pompy ciepła, która miała za zadanie ogrzewanie obiektu w zimie, a chłodzenie latem, brak ocieplenia poddasza wełną mineralną, brak montażu w pomieszczeniach czujników obecności, temperatury i jakości powietrza, brak montażu BMS (zautomatyzowany sposób zarządzania budynkiem, integracja wszystkich instalacji znajdujących się w obiekcie), modułów, konwerterów. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), poprzez naruszenie zasady praworządności, zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pominięcie słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, jak również niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego i zupełnie dowolnego ustalenia, które nie pozwalało na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, organ stwierdził, że są one całkowicie bezzasadne. W skardze do Sądu strona zaskarżyła przedmiotową decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 24 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: "ustawa wdrożeniowa") w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 9 u.f.p. oraz w zw. żart. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rody (WE) nr 1083/2006 (dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w projekcie wystąpiła "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, skutkująca obowiązkiem zwrotu środków wykorzystanych na jego realizację, podczas gdy ustalony przez organ stan faktyczny nie spełniał materialnych przesłanek nieprawidłowości, w szczególności w zakresie istnienia lub możliwości powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej, a także związku przyczynowego pomiędzy zarzucanymi uchybieniami a interesem finansowym UE, 2) art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 oraz art 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na żądaniu zwrotu środków wykorzystanych na realizację projektu w pełnej wysokości, bez dokonania analizy charakteru, wagi oraz skutków zarzucanych uchybień, a w szczególności bez ustalenia zakresu rzeczywistej lub potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej, co doprowadziło do zastosowania środka rażąco nieproporcjonalnego do ewentualnych stwierdzonych nieprawidłowości, 3) § 4 umowy o dofinansowanie z dnia 12 września 2018 r. w zw. z art. 65 § k.c. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię postanowień umowy o dofinansowanie, polegającą na przyjęciu, że realizacja projektu to wykonanie robót budowlanych i wykończeniowych w standardzie inwestycji budowlanej, podczas gdy cel projektu miał charakter badawczo-rozwojowy (B+R), dopuszczający etapowość realizacji, modyfikacje infrastruktury, w konsekwencji organ ocenił projekt przez pryzmat elementów wykończeniowych i budowlanych, a nie przez pryzmat osiągnięcia celów badawczych, 4) art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą praworządności i zasadą zaufania obywatela do organów państwa, w szczególności przez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz z pominięciem słusznego interesu strony postępowania, oraz interesu publicznego przy dokonaniu dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych, bez wyjaśnienia w treści uzasadnienia toku rozumowania organu, co w konsekwencji uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji podniesionych zarzutów strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2025 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2025 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego tylko z punktu widzenia jej legalności, tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze z zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie zobowiązał skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. S. A. K., do zwrotu dofinansowania w kwocie [...]zł wraz z odsetkami, przyznanego na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] września 2018 r. z Zarządem Województwa [...] na realizację projektu pn. "Stworzenie zaplecza badawczo-rozwojowego w A. system A. K.. Na mocy ww. umowy beneficjentowi przyznano dofinansowanie we wskazanej powyższej kwocie. Projekt miał być realizowany od dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia [...] czerwca 2022 r. Realizacja projektu miała na celu stworzenie zaplecza badawczo-rozwojowego w przedsiębiorstwie skarżącego, poprzez budowę laboratorium badawczego i jego wyposażenie w niezbędny sprzęt i aparaturę badawczą. W wyniku realizacji projektu w laboratorium miały być prowadzone prace nad stworzeniem zintegrowanego systemu do zarządzania instalacjami w obiektach mieszkalnych oraz obiektach przemysłowych. Planowany system miał integrować instalacje i urządzenia różnego typu, dzięki czemu zarządzanie wszystkimi instalacjami w obiekcie miało odbywać się z jednego poziomu. Ponadto, jedną z głównych innowacji systemu, miała być możliwość przesuwania niewykorzystanych nadwyżek energii z jednych instalacji do drugich dzięki czemu ograniczone zostanie zużycie mediów, a co za tym idzie zmniejszą się koszty eksploatacji obiektów. W ramach działań projektu przewidziano: zakup gruntu pod budowę laboratorium, budowę laboratorium, zakup wyposażenia laboratorium do prac B+R, zakup usług informatycznych i oprogramowania do prac B+R oraz zakup sprzętu do prac B+R. W związku z realizacją projektu zakładano następujące wskaźniki rezultatu: liczba naukowców pracujących w ulepszonych obiektach infrastruktury badawczej - 3 osoby, liczba wprowadzonych innowacji - 2 szt., wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach – 2 osoby. W wyniku przeprowadzonej wizytacji w miejscu realizacji projektu oraz analizy dokumentów organ uznał, że beneficjent nie wykonał w pełni projektu. Wprawdzie kierownik budowy wpisem do dziennika budowy z dnia [...] czerwca 2022 r. stwierdził zakończenie prowadzenia robót budowlanych i uporządkowania terenu oraz gotowości budynku do użytkowania, jednakże organ w trakcie wizji lokalnej oszacował stan zaawansowania robót budowlanych na około 70% całkowitego zakończenia realizacji projektu budowlanego. Według Zarządu, biorąc pod uwagę stan zaawansowania wykonania budynku, nie jest możliwe prowadzenie prac laboratoryjnych, które odzwierciedlałyby wiarygodne dane. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie beneficjent zobowiązany był do osiągnięcia i utrzymania wskaźników produktu i rezultatu. Jeżeli chodzi o wskaźniki produktu to nie potwierdzono zrealizowania projektu, jakim było stworzenie zaplecza badawczo - rozwojowego w celu przeprowadzania testów, badań i doświadczeń nad stworzeniem innowacyjnych produktów - systemów do zarządzania instalacjami w obiektach mieszkalnych i przemysłowych. Ponadto, nie potwierdzono realizacji wskaźników rezultatu. W związku z tym z dniem [...] marca 2025 r. rozwiązano ze skarżącym umowę o dofinansowanie i następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r. zobowiązano go do zwrotu dofinansowania, z uwagi na to, że środki zostały pobrane nienależnie oraz z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Podstawę prawną wydanej przez Zarząd (pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej) decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184 bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl przywołanego art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zdaniem Sądu, mogą to być także procedury wynikające z umowy o dofinansowanie. W tym zakresie organ wskazał na naruszenie § 4 ust. 4 i ust. 5 umowy o dofinansowanie. Natomiast kwalifikacji przyznanych skarżącemu środków jako nienależnie pobranych, organ upatruje w tym, że przedłożone przez skarżącego dokumenty dotyczące stanu budynku i jego wyposażenia nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego. Podkreślenia wymaga, że podstawą żądania zwrotu środków jest zaistnienie "nieprawidłowości". Rozporządzenie nr 1303/2013 w art. 2 pkt 36 definiuje nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Wskazane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość uznania danego zachowania za nieprawidłowość. Wskazać trzeba, że w art. 207 ust. 1 u.f.p. nie używa się terminu "nieprawidłowość", lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", oraz co ważniejsze w rozpoznawanej sprawie "wykorzystanie z naruszeniem procedur" bądź "pobrane nienależnie". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że działania określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, skutkiem czego są one objęte zakresem tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a zatem terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób zgodny z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech warunków. Pierwszy - to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa unijnego lub krajowego, drugi - naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci warunek jest spełniony wówczas, gdy naruszenie to ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 marca 2022 r., I SA/Sz 962/21; J. Łacny, Korekty finansowe nakładane na instytucje zamawiające za naruszenie prawa zamówień publicznych, Europejski Przegląd Sądowy 2017, nr 9, str. 48). Przy czym dla uznania, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość wystąpienia szkody w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt I GSK 904/24). W rozpatrywanej sprawie, według organu, nieprawidłowość w podanym wyżej znaczeniu polega na niezrealizowaniu przez beneficjenta projektu zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie. Kwestionując ustalenia organu, strona w toku postępowania podnosiła (np. pismach z dnia [...] września 2025 r., [...] maja 2025 r.), że organ nie przypisał należytej wagi decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu z dnia [...] lipca 2022 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.. Podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] lipca 2022 r., w którym poinformował on skarżącego, że w związku ze złożonym zawiadomieniem o zakończeniu budowy - inwestycji wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2018 r. wydanego przez Starostę Ś., nie zgłosił sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: "u.p.b."). W piśmie tym stwierdzono, że inwestor może przystąpić do użytkowania zgłoszonej inwestycji. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2a, 3a i 3b, można przystąpić, z uwzględnieniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Uregulowany w tym przepisie sposób zakończenia procesu budowlanego polega na zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Drugi sposób polega na uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (art. 55 u.p.b.). Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.b. właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Kontrola ta jest warunkiem sine qua non wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 520/10). W rozpatrywanej sprawie taka kontrola nie została przeprowadzona, gdyż zakończenie procesu budowlanego nastąpiło na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. W takim przypadku zweryfikowanie zgodności realizacji obiektu budowlanego z projektem budowlanym i stanem faktycznym następuje w oparciu o dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1 u.p.b., a więc m.in. oryginał dziennika budowy, projekt techniczny, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Skoro pismo z dnia [...] lipca 2022 r. nie wymagało przeprowadzenia obowiązkowej kontroli na miejscu, to rację ma organ, że nie przesądza ono o pełnej realizacji projektu budowlanego, tj. wykonania wymienionych na str. 11 i 12 zaskarżonej decyzji prac wewnątrz i na zewnątrz budynku. Jest to tym bardziej uzasadnione, że sam skarżący, co do zasady, nie kwestionuje tego, że zakres prac objętych projektem budowlanym nie został w pełni wykonany. Zagadnieniem natomiast wymagającym wyjaśnienia jest to, na ile brak wykonania wymienionych prac uniemożliwiał realizację w pełni projektu. Według organu projekt ten nie został w pełni zrealizowany. Beneficjent nie osiągnął bowiem celów i zakładanych wskaźników, ponieważ - biorąc pod uwagę stan zaawansowania wykonania budynku - nie jest możliwe prowadzenie prac laboratoryjnych, które odzwierciedlałyby wiarygodne dane (str. 22 zaskarżonej decyzji). Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, strona w toku kontroli i postępowania administracyjnego podnosiła (np. pismach z dnia [...] września 2025 r., [...] maja 2025 r.), że projekt został faktycznie zrealizowany. Do tego ostatniego pisma (z dnia [...] maja 2025 r.) strona załączyła protokół wdrożenia innowacji produktowych, w którym stwierdzono, że firma wdrożyła dwie innowacje produktowe: 1) system sterowania instalacjami dla obiektów przemysłowych, 2) system sterowania instalacjami dla obiektów mieszkalnych. Do pisma tego załączono także oferty handlowe na wdrożenie systemu sterowania instalacjami dla: D. S., P. D., M. i Ł. S., M. W. oraz K. Ś., a nadto 3 faktury sprzedaży systemów sterowania instalacjami (faktury sprzedażowe zostały też załączone do protokołu przekazania dokumentacji z dnia [...] lutego 2025 r. - zał. nr [...]). Natomiast na realizację wskaźnika "Wzrostu zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach" skarżący wskazywał, np. w piśmie "Wyjaśnienia dot. zatrudnienia" z dnia [...] stycznia 2024 r. (dokumenty dotyczące zatrudnienia zostały też załączone do protokołu przekazania dokumentacji z dnia [...] lutego 2025 r. - zał. nr [...]). Także w skardze strona podniosła, że zarówno w toku kontroli, jak i postępowania administracyjnego przekazywała dokumenty potwierdzające osiągnięcie wskaźników realizacji projektu, w tym "Liczba prowadzonych innowacji" – 2 szt. (protokół wdrożenia innowacji, dokumentacja księgowa, oferty i faktury sprzedażowe), oraz "Wzrostu zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach" – 2 nowe osoby (umowy z pracownikami, deklaracje ZUS). W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do powyższych dowodów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Użyte w tym przepisie słowo "rozpatrzeć" oznacza, że organ musi zaznajomić się z wszystkimi zebranymi w sprawie dowodami, biorąc pod uwagę zawarte w nich informacje, oraz dokonać ich analizy. Zebrane dowodowy powinny być rozpatrzone z uwzględnieniem wzajemnych powiązań i współzależności. Brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego ma miejsce wówczas, gdy organ ogranicza swoją aktywność procesową jedynie do przyjęcia do wiadomości istnienia określonych faktów, bez ich jednak pogłębionej analizy i oceny prawnej. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Ocena swobodna powinna być bowiem oparta na wszechstronnej ocenie całości materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył powyższe przepisy w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji przytoczono treść wymienionego pisma z dnia [...] maja 2025 r., lecz nie wyjaśniono znaczenia powyższych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem tezie organu o niezrealizowaniu w całości projektu przeczy choćby fakt sprzedaży przez skarżącego (udokumentowany wskazanymi 3 fakturami) systemów sterowania instalacjami. Podważa to również stanowisko Zarządu co do niewiarygodności badań, z tego względu, że nie zostały w pełni zrealizowane prace wykończeniowe. Jeżeli wskazane dowody nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, to organ wyjaśni, dlaczego tak uważa. W skardze strona akcentuje także naruszenie przez organ zasady proporcjonalności. W tym względzie wywodzi, że stwierdzone uchybienia nie uzasadniają zwrotu w całości środków w szczególności, iż według organu prace budowlane zostały wykonana w 70%. Podkreśla, że żądanie zwrotu w całości dofinansowania, bez analizy proporcjonalności, prowadzi do wypaczenia celu polityki spójności i narusza zasadę słuszności oraz dobrej wiary. Należy zauważyć, że na gruncie krajowym zasada proporcjonalności znajduje swój wyraz w art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 8 § 1 k.p.a. Z punktu widzenia tej zasady istotne jest to, aby stosowane środki prawne były odpowiednie do skali naruszenia prawa. Ingerencja bowiem w prawa i wolności jednostki nie może być nadmierna. Wykonując zatem swoje funkcje, administracja państwowa powinna - zgodnie z tą zasadą - działać w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych, oraz z jak najmniejszym uszczerbkiem dla jednostek. W zasadzie tej zawiera się zarówno ważenie ochrony interesu publicznego (dobra ogólnego) i interesu indywidualnego, jak i wymóg miarkowania środków w taki sposób, aby były one adekwatne do wartości celu podejmowanych działań. W świetle powyższego ze skarżącym można byłoby się zgodzić, gdyby rzeczywiście choćby w części zostały osiągnięte zakładane wskaźniki realizacji projektu oraz cele badawczo-rozwojowe, dla których projekt został stworzony i dofinansowany. Ze wskazanych wyżej względów kwestia ta wymaga wyjaśnienia przez organ. Sam natomiast fakt zrealizowania prac budowlanych w ok. 70 % nie uzasadnia, w ocenie Sądu, tylko w takiej proporcji żądania przez organ zwrotu dofinansowania. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut, że organ zdeprecjonował znaczenie wielokrotnych kontroli oraz zatwierdzonych wniosków o płatność, które wcześniej potwierdzały prawidłowości realizacji projektu. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia ich wystąpienia. W rezultacie wyniki kontroli nie mają charakteru ostatecznego i nie tworzą stanu związania nimi w relacji pomiędzy beneficjentem oraz organami odpowiedzialnymi za wykrywanie nieprawidłowości. Właściwe instytucje mogą więc, pomimo niewykrycia nieprawidłowości we wcześniej prowadzonej kontroli, w kolejnych kontrolach dotyczących tego samego zakresu przedmiotowego, wykazywać nieprawidłowości w realizacji projektów. Omawiany przepis należy też odczytywać w ten sposób, że kolejna kontrola może podważyć błędne wyniki wcześniejszej kontroli (por. R. Poździk, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Lex, Komentarz do art. 24). W świetle powyższego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że w trakcie wcześniejszych kontroli oraz weryfikacji wniosków o płatność, nie stwierdzano nieprawidłowości. W skardze zarzucono także, że organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał żadnej konkretnej szkody. Skarżący wskazał na konieczność realnej, a nie hipotetycznej oceny wpływu naruszenia na finanse Unii Europejskiej. Podkreślenia jednak wymaga, iż dla uznania, że doszło do nieprawidłowości wystarczy – jak to już wcześniej wskazano - że powstała hipotetyczna możliwość wystąpienia szkody w budżecie ogólnym UE. Organ nie musi zatem wykazywać powstania rzeczywistej szkody. Zdaniem Sądu, jeżeli projekt nie zostałby zrealizowany w całości, organ miałby podstawę do żądania w całości zwrotu dofinansowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).