I SA/Bd 516/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr) Protokolant po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Skarbu Państwa - Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz radcy prawnego L. R. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania J. L. od decyzji Nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: w dniu [...] do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynął wniosek J. L. złożony przez J. L., o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. We wniosku producent rolny ubiegał się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 7,41 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do powierzchni 4,02 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce). Kontrola organu I instancji wykazała nieścisłości związane z działką ewidencyjną nr [...] i położoną na niej działką rolną F. W związku z powyższym w dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wystosował do J. L.wezwanie do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi pełnomocnik strony - J.L. złożyła oświadczenie, w którym stwierdziła, że powierzchnia użytków rolnych na działce ewidencyjnej nr [...] jest zgodna z powierzchnią zawartą we wniosku. Uznając wyjaśnienia pełnomocnika strony za niewystarczające organ I instancji ustalił powierzchnię uprawnioną do płatności na poziomie 0,81 ha. Decyzją z dnia 04 lutego 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał J. L. jednolitą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości, ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych została przyznana wnioskodawcy zgodnie z żądaniem. Jednocześnie organ I instancji odmówił przyznania płatności zwierzęcej z uwagi na fakt niespełnienia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2008r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm.). Decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 23 lutego 2009r. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik strony wniosła w swoim imieniu o dokonanie korekty adresu i przyznanie pełnej dotacji unijnej zgodnie z prawem. W dniu [...] do organu II instancji wpłynęło pismo Urzędu Gminy w S. informujące, że dnia [...] zmarł J. L.. W związku z powyższym organ II instancji, rozpatrując odwołanie, w wydanej decyzji wskazał, że wobec nieokreślenia w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, należy w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie staje się bezprzedmiotowe wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Ponadto organ podkreślił, że wraz ze śmiercią J.L. wygasło pełnomocnictwo udzielone J. L.. Na decyzję organu odwoławczego skargę złożyła J. L., w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że organy znacznie przekroczyły termin na rozpatrzenie odwołania od decyzji I instancji. Opisała także kwestie związane z własnością gospodarstwa po zmarłych rodzicach. Wskazała, że stan prawny gospodarstwa nie jest uregulowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnośnie przekroczenia terminu na wydanie decyzji, organ wskazał że oczekiwał na oficjalne potwierdzenie śmierci J.L. z Urzędu Stanu Cywilnego, w związku z czym postanowił przedłużyć termin na ostateczne załatwienie sprawy, informując o tym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. pełnomocnika strony. Pismem z dnia 7 grudnia 2009r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ odwoławczy umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe wskutek śmierci strony, nie uwzględniając że skarżąca jako spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania jako spadkobierca. W ocenie pełnomocnika skarżącej organ uzyskując informację o śmierci strony powinien niezależnie od własnej oceny, co do sposobu załatwienia sprawy, zawiesić postępowanie odwoławcze na podstawie art. 91 § 1 pkt 1 k.p.a. do czasu ustalenia osób, które mogły wstąpić do toczącego się postępowania w miejsce zmarłego, a następnie prowadzić postępowanie odwoławcze z ich udziałem, bowiem przedmiotem postępowania nie są uprawnienia o charakterze ściśle osobistym. Ponadto pełnomocnik podkreślił, że skarżąca spełnia warunki formalne przyznania płatności bezpośredniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie. W stanie faktycznym sprawy stwierdzić przede wszystkim należy, że brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Wprawdzie zastosowany przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przewiduje możliwość umorzenia postępowania odwoławczego i przyjmuje się, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego - taki stan ma miejsce właśnie w przypadku śmierci strony - jednak podkreślić trzeba, że nie jest to reguła bezwzględnie obowiązująca. Odrębności w tym zakresie wynikają z regulacji ogólnej przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie z art. 30 § 4 k.p.a., w myśl którego, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, a także z unormowań szczególnych zawartych w przepisach prawa materialnego regulującego daną dziedzinę prawa administracyjnego. Poszczególne płatności rolnicze z Funduszy Europejskich zawierają w aktach prawnych je regulujących przepisy szczególne normujące przypadki przejmowania uprawnień przez następców prawnych zmarłych wnioskodawców lub beneficjentów pomocy w postaci przyznanej płatności, w zależności od etapu, na którym dana sprawa o przyznanie płatności się znajduje. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji przyznające wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową (JPO) w pomniejszonej wysokości, uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w pełnej wysokości oraz odmawiające przyznania płatności zwierzęcej (PZ), zostało wydane w oparciu o rozporządzenie z dnia 14 marca 2008r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 265 ze zm). Podstawę prawną do jego wydania stanowiły delegacje ustawowe zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 24c ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666 oraz z 2008 r. Nr 44, poz. 262). Przepisy wspomnianej ustawy przewidują szczególne rozwiązania dotyczące przejęcia uprawnień do płatności w związku ze śmiercią wnioskodawcy. Przypadki te zostały uregulowane w art. 22 i 27 ustawy, ich zastosowanie uzależnione jest od etapu, na którym doszło do śmierci strony postępowania. Zgodnie z art. 22 ust. 1 w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności, płatności te przysługują spadkobiercy, który: 1) objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej, i które w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, były w posiadaniu spadkodawcy albo spadkobiercy; 2) spełnia warunki do przyznania danej płatności, z tym że w przypadku płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją i płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, płatności te przysługują, jeżeli spadkobierca spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o wstąpienie odpowiednio do postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej. Z ust. 2 wynika zaś, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 i 1a, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Natomiast w ust. od 3 do 8 normodawca określił wymogi formalne związane ze wstąpieniem spadkobiercy w prawa wnioskodawcy. W myśl zaś art. 27 ust. 1, jeżeli po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub pomocy do rzepaku rolnik, do którego decyzja została skierowana, zmarł, jego spadkobiercy przysługują prawa, które przysługiwałyby spadkodawcy jako stronie postępowania. Spadkobierca rolnika, który nie kwestionuje należności określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1, składa wniosek o wypłatę płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub pomocy do rzepaku do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie tych płatności lub pomocy przez spadkodawcę, wraz z: 1) prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu albo 2) zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym przez notariusza - w terminie 14 dni od dnia wpisu aktu poświadczenia dziedziczenia do rejestru aktów poświadczenia dziedziczenia - jednak nie później niż w ciągu 6 miesięcy od dnia doręczenia spadkodawcy decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub pomocy do rzepaku (ust. 4). W przypadku złożenia wniosku o wypłatę płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub pomocy do rzepaku kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzję w sprawie wypłaty tych płatności lub pomocy (ust. 6). Natomiast w przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w ust. 6, albo w przypadku wydania decyzji o odmowie wypłaty płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub pomocy do rzepaku, decyzja, o której mowa w ust. 1, wygasa z mocy prawa (ust. 7). Przedstawione regulacje wskazują przypadki przejęcia praw i obowiązków związanych z płatnościami. W sytuacji, gdy wnioskodawca umiera organ rozstrzygający sprawę płatności zobowiązany jest podczas prowadzonego postępowania do uwzględnienia powołanych unormowań. W niniejszej sprawie brak jest w decyzji odwoławczej, jak i w aktach administracyjnych jakiejkolwiek analizy pod kątem ewentualnego zastosowania przywołanych unormowań. W związku z tym, że wskazane przepisy odnoszą się do stanu faktycznego, jak w niniejszej sprawie, organ podejmujący decyzję winien przede wszystkim uwzględnić podczas orzekania przywołane regulacje, w szczególności art. 27 ust. 1, który to stanowi, że jeżeli po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub pomocy do rzepaku rolnik, do którego decyzja została skierowana, zmarł, jego spadkobiercy przysługują prawa, które przysługiwałyby spadkodawcy jako stronie postępowania. Wobec przedstawionej motywacji stwierdzić należy, iż w sprawie doszło do naruszenia oprócz regulacji prawa materialnego, także przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnie rozpatrzonego i ocenionego materiału dowodowego. Mając zatem na względzie powyższe Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.