I SA/Bd 518/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Olesińska (spr.) Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 sierpnia 2022 r., nr 560000/71/47651/2021 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: ZUS, Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. odmawiającą Z. F. (dalej także Skarżący) prawa do zwolnienia z opłacania należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Organ przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) dalej: "ustawa o COVID-19" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152), mających zastosowanie w sprawie. Dalej podał, że Skarżący w dniu [...] r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. oraz styczeń 2021 r. dla płatników w określonych branżach. We wniosku wskazał jako przeważający rodzaj działalności kod PKD 56.10.A. Dnia [...] r. zmienił wpis w CEIDG, zmieniając kod przeważającej działalności z 10.13.Z. na 56.10.A. (z datą obowiązywania wstecz). Organ zauważył, że z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za grudzień 2020 r. oraz styczeń 2021 r. mogą wystąpić przedsiębiorcy, którzy na dzień [...] r. prowadzą przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną uprawniającym do zwolnienia kodem PKD. Jeżeli kod PKD przeważającej działalności jest zmieniany po [...] r. na uprawniający do uzyskania pomocy to nie ma podstaw prawnych do uznania, że został spełniony warunek prowadzenia przez płatnika działalności z określonym kodem PKD. Zatem zdaniem organu, skoro zgodnie z rejestrami REGON I CEIDG na dzień [...] r. Skarżący prowadził przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 10.13.Z., nie był uprawniony do zwolnienia z opłacania składek. Rozpoznając złożoną przez skarżącego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 312/21 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zawarte w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 sformułowanie: "prowadzona działalność oznaczona według [...] Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w § 10 ust. 1 rozp. COVID-19, mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym, w którym widoczna jest sprzeczność kodu PKD podana przez Skarżącego w złożonym wniosku, a kodem PKD ustalonym przez ZUS na dzień [...] r., organ winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: "k.p.a." Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy decyzję z [...] r. odmawiającą Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Organ podał, że w związku z ww. wyrokiem wezwał Skarżącego pismem z dnia [...] r. do przedłożenia wszelkich dokumentów, które potwierdzają faktycznie prowadzoną przez Pana działalność gospodarczą przeważającą na [...] r. Przesyłka została odebrana [...] r. Skarżący nie dostarczył żądanej dokumentacji, co uniemożliwiło weryfikację zakresu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. P. z [...] r. Zakład poinformował o zakończeniu postępowania administracyjnego. P. zostało odebrane [...] r. Organ wskazał, że po ponownej analizie ustalił, iż zgodnie z rejestrami REGON, CEIDG na dzień [...] r., Skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarcza oznaczoną według PKD, jako rodzaj przeważającej działalności kodem 10.13.Z- Produkcja wyrobów z mięsa, włączając wyroby z mięsa drobiowego, który nie uprawnia Pana do zwolnienia z opłacania składek. Nie dostarczył dokumentów wymaganych pismem z dnia [...] r. na podstawie których można by zweryfikować rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej. Wobec powyższego Zakład nie mógł przyznać zwolnienia z opłacania należności za okres od [...] r. do [...] r. W złożonej skardze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że decyzja ZUS w rażący sposób naruszyła obowiązujący porządek prawny, w tym w szczególności art. 31 zo ustawy COVID-19 ponieważ mimo przedłożenia uaktualnionego odpisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej [...] obejmującego okres od [...] r. Skarżący prowadzi restaurację oznaczoną kodem 56.10.A. tj. działalność uprawniającą do zwolnienia, a WSA w Bydgoszczy to stanowisko potwierdził. Skarżący przyznał, że wprawdzie zmianę danych zgłosił dopiero [...] r. ale – jak podał - wcześniej nie zdawał sobie sprawy, że zmianie uległy wcześniej obowiązujące kody. Ponadto w przytaczanym zgłoszeniu wskazałem datę powstania zmiany na dzień [...] r. ponieważ wówczas po śmierci brata podjął działalność gospodarczą z żoną H. F.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 31). Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie, z której to możliwości skarżący nie skorzystał. Rozpoznając po raz pierwszy skargę złożoną na ostateczną decyzję odmowną wydaną przez ZUS, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku uchylającym decyzję z dnia [...] r. sygn. akt I SA/Bd 312/21.wskazał, że: "organ winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego". Zdaniem Sądu wezwanie, jakie organ wystosował do Skarżącego [...] r., nie realizuje w sposób prawidłowy wytycznych zawartych w wyroku. Skarżący został wezwany "do przedłożenia wszelkich dokumentów, które potwierdzają faktycznie prowadzoną przez Pana działalność gospodarczą przeważającą na [...] r." Wezwanie jest ogólnikowe. Zdaniem Sądu organ powinien wskazać choćby przykładowo jakiego rodzaju dowody Skarżący powinien przedstawić. Skarżący w skardze nie bez racji powołuje się na to, że już wcześniej przedkładał organowi w tym postępowaniu uaktualniony odpis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej [...] obejmujący okres od [...]. od kiedy to prowadzi restaurację oznaczoną kodem 56.10.A. tj. działalność uprawniającą do zwolnienia. Skarżący przyznał, że zmianę danych zgłosił dopiero [...] r. ale wcześniej nie zdawał sobie sprawy że zmieniono wcześniej obowiązujące kody. Powołuje się też na to, że w przytaczanym zgłoszeniu wskazał datę powstania zmiany na dzień [...] r. ponieważ wówczas po śmierci brata podjął działalność gospodarczą z żoną H. F.. Skarżący zdaniem Sądu mógł uważać, że dokumenty wcześniej przedłożone organowi, po korzystnym dla niego wyroku WSA zostaną przez organ uznane za wystarczające. Należy odnotować to, że Skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. Zdaniem Sądu treść pisma z [...] r. niedostatecznie klarownie wskazuje to, jakiego rodzaju dowodów organ oczekuje od Skarżącego, aby móc załatwić sprawę zgodnie z jego żądaniem. P. rozpoznając sprawę po raz pierwszy organ przypisywał decydujące znaczenie danym z ewidencji, Skarżący mógł pozostawać w błędnym przekonaniu, że dane z ewidencji nadal odgrywają kluczowa rolę. Organ niedostatecznie jasno – w ocenie Sądu – wskazał, że tym razem oczekuje nie tyle dokumentów potwierdzających wpis do ewidencji działalności, lecz takich, które potwierdzą fakty tj. faktyczne jej wykonywanie i potwierdzających to, że ta działalność była – w sensie faktycznym - przeważająca. Jednak tym uchybieniem, które ostatecznie zadecydowało o uchyleniu zaskarżonej decyzji, było niezastosowanie się przez organ do dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Art. 79a. § 1. Zgodnie z nim, "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony." Z tego obowiązku organ się w ogóle nie wywiązał. P. z [...] r. Zakład poinformował o zakończeniu postępowania administracyjnego i o tym, że zebrał dowody i materiały umożliwiające wydanie decyzji. Pouczył stronę o prawie wglądu do akt i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, lecz nie wspomniał o kwestii kluczowej, tj. wbrew dyspozycji art. 79aL1 K.p.a. nie wskazał stronie "przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony". Skarżący nie został poinformowany o tym, jakich dowodów organowi zabrakło, aby mógł wydać decyzję pozytywną dla wnioskodawcy. Najprościej mówiąc, nie ostrzegł wnioskodawcy o tym, że mimo uzyskania potencjalnie korzystnego wyroku Sądu, otwierającego drogę do uzyskania zwolnienia, Skarżący nie uzyska zwolnienia z powodu nieprzedłożenia organowi określonych dowodów. Zdaniem Sądu niewypełnienie dyspozycji art. 79a § 1 O.p. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby przed wydaniem decyzji organ wytłumaczył stronie jej sytuację procesową i wskazał, co konkretnie powinna przedłożyć organowi oraz że brak dostarczenia określonych dowodów przekreśla jej szansę na uzyskanie pozytywnej decyzji, wówczas byłoby jasne, że decyzja organu nie jest wynikiem niezrozumienia czy nieporozumienia. Skoro strona już dwukrotnie skierowała do Sądu skargę, próbując dochodzić swoich racji, to nie można wykluczyć, że istotnie prowadziła taką działalność, jak twierdzi i jaka uprawniała ją do zwolnienia. Sąd w żadnym razie nie zakłada, że Skarżący istotnie wykonywał – jako przeważającą - działalność uprawniającą do zwolnienia. Postępowanie administracyjne nie powinno jednak pozostawić wątpliwości co do tego, że strona dostała od organu realną szansę uzyskania decyzji o żądanej treści. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności powołany art. 79a § 1 K.p.a., a także art. 8 i 9 stoją na straży interesów osoby fizycznej występującej bez profesjonalnego pełnomocnika. Wbrew określonym tam regułom, organ nie udzielił stronie "niezbędnych wyjaśnień i wskazówek" (art. 9 in fine), Uznając, że uchybienie obowiązkowi wynikającemu z art. 79a § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyraźnie wskaże, co i strona powinna wykazać i jakie (choćby przykładowo) dowody organ uzna za wystarczające i właściwe.