I SA/Bd 54/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Najda – Ossowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 05 marca 2013r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. I SA/Bd 54/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 26 listopada 2009r. odmawiającą M.O. (skarżącemu) umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia w łącznej kwocie 45.496,94 zł. W wyniku ponownej analizy akt sprawy Zakład uznał, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek, na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwana dalej u.s.u.s.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwane dalej rozporządzeniem). Organ wskazał, że aktualnie wobec zobowiązanego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B., które nie zostało zakończone, a zatem nie zachodzi ustawowa przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności. Natomiast ustalenia faktyczne w sprawie dotyczące stanu majątkowego zobowiązanego, zdaniem organu, nie przemawiają za zaistnieniem stanu "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do opłacania składek w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s i wydanego na tej podstawie cyt. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Organ podkreślił, że strona prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje stały dochód (netto 760,55 zł) i pomimo, że podnosi, iż konieczność zapłaty zaległych składek zagraża jej dalszej egzystencji, to zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), kryterium dochodowe korzystania z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Zatem, zdaniem organu sytuacji materialnej, w której aktualnie znajduje się zobowiązany nie można uznać za zagrażającą dalszej egzystencji. Tym bardziej, że nie korzysta on z pomocy społecznej, ani dodatku mieszkaniowego, a ponadto reguluje w ratach zaległości wobec Telekomunikacji Polskiej. Organ podkreślił, że składki na ubezpieczenie społeczne ze względu na swój publicznoprawny charakter zostały objęte przez ustawodawcę szczególna ochroną, która przejawia się w możliwości dochodzenia zobowiązań ZUS w ciągu aż 10-letniego okresu. Konkludując organ stwierdził, że w jego ocenie istnieje możliwość ratalnej spłaty zadłużenia. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zrzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 pkt 6 i ust. 3a) u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia, a także naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 oraz 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...]., sygn. [...] oddalił skargę strony. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że na podstawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne organ ma możliwość umorzenia należności z tytułu składek w ramach uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Zakład nie orzekał jednak na podstawie uznania, ponieważ ustalił, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia wymienionych w art. 28 u.s.u.s. i w rozporządzeniu, a w szczególności nie zachodzi przesłanka, w ramach której opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Takie stwierdzenie Sąd oparł na ustaleniach organu, które zaakceptował. Wobec strony prowadzone jest administracyjne postępowanie egzekucyjne, które nie zostało zakończone. Subiektywne przekonanie skarżącego, że w tym postępowaniu nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, nie daje podstaw do zastosowania przesłanki bezskutecznej egzekucji. Odnośnie przesłanki umorzenia należności z tytułu składek określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ wykonał zalecenie Sądu zawarte w wyroku z dnia 25 maja 2010 r. i wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentu stwierdzającego zadłużenie wobec Wspólnoty Mieszkaniowej. Nadesłane w odpowiedzi wezwanie do zapłaty z dnia 12 października 2010 r., w którym wynajmujący stronie mieszkanie domaga się zapłaty kwoty 4.331,09 zł z tytułu nieuregulowanych opłat związanych z wynajmem stronie mieszkania, nie zostało przez organ uznane za podstawę do umorzenia należności. W kwestii wysokości kosztów upomnień Sąd podtrzymał pogląd wyrażony we wcześniejszym wyroku z dnia [...]., sygn. akt [...]. Wskutek wniesionej przez M.O. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrokiem z dnia [...]., sygn akt. [...] rozstrzygnięcie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając rozstrzygnięcie NSA stwierdził naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez to, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego nakazujących zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesy obywatela (art. 77 § 1 i art. 7 kpa). W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie doszło bowiem do rzeczywistej i pełnej analizy sytuacji majątkowej skarżącego mogącej świadczyć o spełnieniu przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy umorzenia nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca przewidział możliwość umorzenia w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności, w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z przepisu tego wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności. Sprawa ta była już rozpatrywana przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia [...]., [...]uchylił decyzję Zakładu. Kolejnym wyrokiem z dnia [...] [...]oddalił skargę, jednakże wyrokiem z dnia [...] [...] NSA uchylił powyższy wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Wskazać należy, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W powyższym wyroku NSA stwierdził, że w odniesieniu do skarżącego umorzenie należności byłoby tym bardziej zasadne, gdyby wystąpił stan całkowitej nieściągalności jego zadłużenia. Wystarczające jednak jest stwierdzenie istnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Rozpatrując sprawę z punktu widzenia tego przepisu należy stwierdzić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przeprowadził pełnej i niewadliwej analizy istnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne skarżącego. Organ administracji ograniczył się bowiem do oceny, że skoro M.O. uzyskuje z działalności gospodarczej stały miesięczny dochód w kwocie 760 zł netto, to nie jest zagrożona jego egzystencja, bo kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej uprawniające do korzystania z pomocy społecznej wynosi 477 zł. W zakresie sytuacji materialnej strony Zakład dokonał jedynie analizy długu w kwocie 4.331 zł, jaki strona ma z tytułu wynajmowania mieszkania, stwierdzając przy tym, że dług w takiej wysokości nie może stanowić podstawy do umorzenia należności strony. Byłoby to stwierdzeniem uzasadnionym, gdyby dług ten był jedynym, jaki obciąża stronę. Takie ustalenie jednak nie zostało w sprawie poczynione, ani też nie było uprawnione, gdyż organ nie poddał jakiejkolwiek analizie innych ujawnionych w sprawie długów strony na kwotę 4.526,26 zł, jak również nie zestawił wszystkich długów i bieżących zobowiązań strony z jej dochodami, co dopiero pozwoliłoby na ocenę sytuacji zobowiązanego z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie uwzględniono również przy ocenie sytuacji strony, że podany przez skarżącego dochód z jego działalności gospodarczej nie uwzględnia obciążających go zobowiązań z tytułu bieżących składek na rzecz ZUS, których M.O. nie reguluje. Jeżeli przy tym istotnie wysokość tych bieżących zobowiązań przekracza kwotę miesięcznych dochodów skarżącego, to zasadne będzie jego twierdzenie, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie przynosi zysku, ale stratę. Takie twierdzenie strony, w razie jego potwierdzenia w toku postępowania wyjaśniającego, nie mogłoby pozostać bez wpływu na ocenę stanu majątkowego skarżącego. Zdaniem Sądu, Zakład powinien ocenić niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny z uwzględnieniem całego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, że zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Brak wskazanej, niezbędnej analizy materiału dowodowego sprawy ze strony organu spowodował, że organ naruszył powyższe przepisy. Uchybienie to mogło przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pełna analiza stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej M. O. może doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia jego wniosku. Nie mógł być natomiast uwzględniony sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, mającego polegać na doprowadzeniu do zwiększenia zadłużenia zobowiązanego z tytułu składek, wskutek sporządzenia zamiast jednego upomnienia obejmującego całe zadłużenie płatnika składek, kilkudziesięciu upomnień obejmujących kolejno każdy miesiąc oraz każdą odrębną składkę i obciążenie zobowiązanego kosztami wszystkich tych upomnień. W postępowaniu dotyczącym umorzenia należności składkowych nie chodzi bowiem o kontrolę legalności wysokość nałożonych na skarżącego zobowiązań i prawidłowości postępowania, które doprowadziło do ich ustalenia, ale o to, czy zasadnie odmówiono ich umorzenia. Wskazane przez autora skargi jako naruszone, przepisy nie były więc przez organ stosowane, przez co nie mogło dojść do ich naruszenia. Ponownie rozpatrując sprawę Zakład ustali aktualną sytuację materialną i rodzinną skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. L. Kleczkowski T. Liwacz I. Najda-Ossowska