I SA/Bd 545/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Asesor sądowy Urszula Wiśniewska Protokolant asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 02 października 2007 r. sprawy ze skargi W. A. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości W dniu [...] do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. wpłynął wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania złożony przez W. A.. Wnioskodawca ubiegał się m. in. o jednolitą płatność obszarową (JPO) i uzupełniającą płatność obszarową (UPO). Przeprowadzona kontrola administracyjna wykazała nieprawidłowości związane z podwójnym wnioskowaniem o dopłaty na grunty rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...] zarówno przez W. A., jak i K. K.. Wniosek tego ostatniego był rozpatrywany przez Biuro Powiatowe Agencji w K.. Na wystosowane do obydwu beneficjentów wezwanie do złożenia wyjaśnień obydwaj przedłożyli oświadczenia, iż to oni są użytkownikami spornego gruntu. Wnioskodawcy przedłożyli również oświadczenia potwierdzające fakt użytkowania przez obydwie strony ww. działki. Dodatkowo K. K. wyjaśnił, że w [...] nabył niezabudowane nieruchomości rolne, w skład których wchodziła m.in. działka nr [...], a o fakcie nabycia poinformował W. A.. K. K. przedłożył również faktury na zakup materiału siewnego, środków ochrony roślin oraz fakturę za przyjęcie zebranego zboża. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. odmówił W. A. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz naliczył sankcję. Od decyzji organu I instancji wnioskodawca złożył odwołanie. Podniósł, że to on był faktycznym użytkownikiem spornych gruntów, ponosił koszty ich uprawy i to jego oświadczenia oraz oświadczenia powołanych przez niego świadków są prawdziwe. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż to K. K. jest osobą uprawnioną do otrzymania płatności za sporną działkę. Organ stwierdził, że zeznania świadków powołanych przez każdą ze stron stoją ze sobą w sprzeczności, jednak na korzyść K. K. świadczą przedłożone dowody z faktur VAT, potwierdzenie faktu uprawniania ww. gruntu wystawione przez sołtysa wsi R., a także oświadczenie byłego właściciela spornego gruntu, z którego wynika, iż nigdy nie dał on odwołującemu ani ustnej ani też pisemnej zgody na jego dzierżawę czy też inny rodzaj użytkowania. Organ odnosząc się do zarzutów strony dotyczących wiarygodności zeznań świadków, powołał się na przepisy dotyczące postępowania dowodowego, a zwłaszcza art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ za bezzasadne uznał argumentację strony dotyczącą postawienia świadkom zarzutów poświadczenia nieprawdy i skierowania sprawy przez organ administracji na drogę postępowania karnego. Dyrektor podniósł, że odwołujący oprócz własnych twierdzeń i przeciwstawnych zeznań świadków nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby uzasadniać podejrzenie popełnienia przestępstwa. W zakresie nałożonej sankcji, organ wskazał, że przepisy art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345) oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141) mają zastosowanie w sytuacji, kiedy obszar zadeklarowany we wniosku o pomoc przekracza ustalony obszar dla grupy upraw w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu. W przypadku, gdy stwierdzone zostaną takie niezgodności Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ wydający decyzję musi obligatoryjnie zastosować sankcje karne. Obowiązujące normy nie dają możliwości jakiegokolwiek ich złagodzenia czy też odstąpienia od ich wymierzenia, a podstawą do ich wymierzenia jest tylko i wyłącznie niezgodność danych zawartych we wniosku ze stanem ustalonym w toku postępowania. Na decyzję organu II instancji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący wskazał, że to on jest faktycznym użytkownikiem działki nr [...]. Oświadczył, że użytkuje tę działkę od [...], o czym świadczą wcześniej otrzymane dopłaty bezpośrednie na tę działkę oraz oświadczenie kombajnisty - J. A.. Zaznaczył, że wprawdzie K. K. jest właścicielem działki, jednak to on zajmuje się uprawą ziemi. Nie zgodził się z tym, aby ktoś, kto nie uprawia ziemi, a jest tylko jej właścicielem, dostawał dopłaty, ponieważ dopłaty przysługują producentowi rolnemu, a nie właścicielowi ziemi. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.134 § 1 tej ustawy Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Zgodnie z art.2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. W świetle powyższej regulacji płatności przysługują posiadaczowi gospodarstwa rolnego, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) jest w posiadaniu gruntów rolnych, 2) utrzymuje je w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, 3) łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami jest nie mniejsza niż 1 ha. Z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. nr 65, poz.600 ze zm.) wynika, że utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest: 1) uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; 2) koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku łąk; 3) koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 30 września - w przypadku łąk trzęślicowych, zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt; 4) wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich w odniesieniu do gruntów rolnych objętych działką ewidencyjną nr [...], położoną w obrębie R., gm. J. W., wystąpił zarówno W. A. jak i K. K.. Z akt sprawy wynika, że działka [...] została nabyta w dniu [...] przez K. K.. Skarżący nie przeczy, że nie jest właścicielem działki. Utrzymuje natomiast, że użytkował tę działkę rolniczo w [...]. Potwierdzili to przesłuchani przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR w K., w trakcie rozprawy w dniu [...], świadkowie: T. C., J. A. i J. B.. Także K. K. oświadczył, że uprawiał rolniczo działkę [...]. Fakt ten potwierdził przesłuchany w charakterze świadka K. D.. Wynika to także z oświadczeń D. A., M. B. i P. A.. Wskazują na to także zebrane w sprawie dokumenty w postaci faktur na zakup nasion czy nawozów mineralnych. W następstwie przeprowadzonego postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. płatności bezpośrednie do spornych gruntów zostały przyznane K. K.. Na podstawie akt sprawy nie można jednak ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy W. A. brał udział w postępowaniu przed tym organem w charakterze strony (art.28 k.p.a.), w szczególności czy zostało mu doręczona decyzja organu I instancji oraz czy miał możliwość odwołania się od tej decyzji. Jeżeli skarżący był stroną tego postępowania to decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. korzysta z domniemania mocy obowiązującej, tj. obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Taka ochrona wynika z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art.16 §1 k.p.a.). Kwestia ta ma decydujące znaczenia dla oceny zasadności żądania strony i legalności zaskarżonej decyzji. Niewyjaśnienie powyższych kwestii narusza art.7 i art.77 k.p.a. Odmowa przyznania skarżącemu płatności wymagałaby też innego uzasadnienia decyzji. W przypadku gdyby okazało się, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w K. w charakterze strony, zaskarżona decyzja narusza art.80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji ocenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje na gruncie postępowania administracyjnego zasadę swobodnej oceny dowodów. Polega ona na tym, że organ administracji nie jest związany jakimikolwiek regułami dowodowymi, ocenia dowody za wiarygodne bądź niewiarygodne na podstawie własnego przekonania. Organ odwoławczy dał wiarę zeznaniom K. K. z uwagi na to, że przedstawił dokumenty w postaci faktur, potwierdzenie uprawiania gruntu przez sołtysa wsi R., a także oświadczenie byłego właściciela spornego gruntu, z którego wynika, iż nie dał on skarżącemu ani ustnej, ani pisemnej zgody na jego dzierżawę, czy też inny rodzaj użytkowania. Należy zauważyć, że przepisy procedury administracyjnej nie różnicują wartości dowodowej poszczególnych dowodów. Nie ma podstaw do przyjęcia jakiejś formalnej hierarchii środków dowodowych z punktu widzenia ich wiarygodności i mocy. Nie wiadomo z jakich przyczyn organ odwoławczy uznał za bardziej wiarygodne powyższe dowody niż dowody przedstawione przez skarżącego. Jeżeli według organu zeznania świadków świadczących na korzyść W. A. nie zasługują na wiarę, to należy to wykazać w uzasadnieniu decyzji. Ocena zeznań świadków powinna przede wszystkim opierać się na zestawieniu treści tych zeznań z pozostałymi dowodami naświetlającymi okoliczności sprawy w sposób odmienny i na dokonaniu prawidłowego wyboru, po rozważeniu wynikłych sprzeczności w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego. Organ nie skonfrontował odmiennych dowodów i nie wyjaśnił dlaczego jednym dowodom daje przewagę nad innymi. Ponadto organ powinien wyraźnie wskazać czy odmawia skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich z tego powodu, że nie był on posiadaczem gruntu, czy z uwagi na to, że go nie uprawiał, czy też z powodu obu tych przesłanek. Sąd stwierdza również, że w aktach sprawy brak jest pięciu oświadczeń dostarczonych przez skarżącego do Biura Powiatowego w M., wymienionych w decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z uwagi na brak wniosku o przyznanie kosztów postępowania, Sąd nie zamieścił w wyroku rozstrzygnięcia w tym zakresie. L. Kleczkowski Z. Pietrasik U. Wiśniewska