I SA/Bd 547/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Asesor sądowy Urszula Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniach 14 listopada 2006 r. i 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Apolonii K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r. i 2005 r. oddala skargę W dniu [..] 2006 r. do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wpłynęło pismo Apolonii K., w którym podniosła, iż w Biurze Powiatowym w B. zagubiono jej wnioski o dopłaty bezpośrednie za 2004r. i 2005r. W dniu [...] 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego w B. wszczął postępowanie wyjaśniające i w jego efekcie, decyzją z dnia [...]. 2006 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004r. i 2005 r. Od decyzji Kierownika Biura Powiatowego strona wniosła odwołanie, w którym podtrzymała swoje twierdzenia, że składała druki wniosków zarówno za 2004r. jak i za 2005r. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odnosząc się do kwestii zagubienia wniosku obszarowego za 2004r. wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną jest nieważna. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje zatem niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. W rozpatrywanej sprawie taki fakt miał miejsce, gdyż sprawa wniosku za rok 2004 została już rozstrzygnięta w dniu [...] 2005 r. ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego. W tym stanie faktycznym i prawnym organ II instancji wskazał, że obowiązany był uchylić w tej części decyzję kierownika Biura Powiatowego. Rozpatrując zagadnienie złożenia wniosku obszarowego za 2005 r. stwierdził, że treść zgromadzonych w sprawie dokumentów - zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jakie zostało wystosowane do odwołującej, jak również wezwanie do usunięcia braków formalnych czy też sporządzonych w sprawie notatek służbowych -wskazuje, iż postępowanie wyjaśniające Kierownika Biura Powiatowego przeprowadzone zostało wyłącznie w zakresie kwestii zagubienia wniosku obszarowego za 2004 r., nie odnosiło się natomiast do twierdzeń Apolonii K. związanych z jej wnioskiem o przyznanie dopłat za rok 2005. Tym samym nie spełnia ono wymogów nałożonych na organy administracji przez art. 7 oraz 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też w ocenie organu, w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego również w stosunku do tej części rozstrzygnięcia, konieczne było jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego w B. Na decyzję organu II instancji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze wskazała, że urzędnicy Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. zagubili złożone przez nią wnioski obszarowe za lata 2004 i 2005. W związku z tym nie otrzymała dopłat bezpośrednich za zbiór siana z 5 hektarów za każdy rok. Podniosła, że nie stało się to z jej winy, więc Agencja powinna pokryć straty wynikające z nieprzyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] 2006 r. strona wskazała, że nie zgadza się na umorzenie sprawy, gdyż prosi o konkretną pomoc. Zagubienie złożonych wniosków nie nastąpiło z jej winy, ale z winy urzędników Agencji. Na poparcie swojej argumentacji załączyła potwierdzenie przyjęcia dokumentów wystawione przez Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Podniosła, że w trakcie składania wniosków poinformowano ją, iż każdy wniosek zostanie rozpatrzony, a później, gdy udała się do Agencji oświadczono, że dokumenty zostały zagubione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który nakazywałby wyeliminować ją z obrotu prawnego, aczkolwiek nie wszystkie argumenty organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji Sąd w tut. składzie podziela. Spór sprowadza się rozstrzygnięcia, czy zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ narusza prawo. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które odnosiłoby się do dopłat za 2005r. Postępowanie wyjaśniające było prowadzone wyłącznie w przedmiocie ewentualnego zaginięcia wniosków o dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych za 2004 r. Tym samym zgodne z prawem jest rozstrzygnięcie organu II instancji i ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji wydał decyzję, która nie spełnia wymogów z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy wniosek za 2005 rok został złożony. W związku z tym obowiązany jest do podjęcia czynności, które pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy Apolonia K. złożyła wniosek o dopłaty za 2005r. i dopiero wówczas wydać stosowne rozstrzygnięcie w zakresie dopłat za ten rok. Nie budzi zatem wątpliwości, że już z tej przyczyny decyzja Kierownika Biura Powiatowego w B. nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] spowodowała stan powagi rzeczy osądzonej, a tym samym, aby doszło do ponownego rozstrzygnięcia sprawy "tożsamej" poprzez wydanie decyzji z dnia [...] 2006 r. Pierwsza bowiem z nich, tj. decyzja z dnia [...] 2005 r. umarzała postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania "w kampanii 2004 r." Umorzenie nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie którego "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowaniu." Decyzja umarzająca postępowanie ma charakter procesowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W konsekwencji nie mamy do czynienia z instytucją powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Sąd w tutejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2004 r., sygn. akt III SA 1922/03 (Lex nr 149577), że "Umorzenie postępowania jest innym sposobem zakończenia postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Tylko wtedy, gdy w tożsamej sprawie wydane zostaną ostateczne decyzje rozstrzygające o istocie tej samej sprawy, powstaje przesłanka stwierdzenia nieważności późniejszej decyzji. Tożsamość spraw zaistnieje wtedy, gdy występują w niej te same podmioty, taki sam jest przedmiot sprawy, jest w nich identyczny stan prawny oraz taki sam stan faktyczny." W konsekwencji należy stwierdzić, że uprzednio wydana decyzja umarzająca postępowanie w sprawie nie była przeszkodą prawną do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie dopłat za 2004r. To jednak błędne stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie ma wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ I instancji bowiem jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, a kwestia całościowego wyjaśnienia, czy wnioski zostały złożone - jak twierdzi strona skarżąca - może mieć wpływ nie tylko na ocenę żądania w zakresie dopłat za 2005r., ale również za 2004r. Z materiału dowodowego nie wynika, czy i jakie dokumenty (rejestry) w zakresie 2004r. zostały poddane badaniu, na podstawie których organ I instancji stwierdził, że wniosek dotyczący dopłat za 2004r. nie został złożony. Zauważyć należy, iż na etapie postępowania sądowego skarżąca złożyła potwierdzenie przyjęcia dokumentów przez Biuro Powiatowe w B. z dnia [...] 2006r. twierdząc, że za lata wcześniejsze (2004, 2005) nie były wydawane żadne potwierdzenia, a do której to okoliczności organ obowiązany jest również się odnieść. Organ II instancji w zaskarżonym orzeczeniu uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do którego "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części." Skoro - co wyżej wykazano - Kierownik Biura nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopłat za 2005r., a w zakresie 2004r. obowiązany jest m.in. ustosunkować się, czy rzeczywiście była taka praktyka, że nie wydawano żadnego potwierdzenia przyjęcia dokumentów, w oparciu o jakie dowody stwierdza, że wnioski nie zostały złożone, to niewątpliwie postępowanie administracyjne należy przeprowadzić w znacznej części, a stronie skarżącej zapewnić w nim czynny udział. Na skutek decyzji organu odwoławczego, organ I instancji jest obowiązany ponownie przeprowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie dopłat za 2004r. i 2005r., a Apolonii K. będzie przysługiwało prawo jego zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.