I SA/Bd 55/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Starszy asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu przedawnienia obowiązku oddala skargę Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. prowadzi postępowanie egzekucyjne z majątku skarżącego, na podstawie własnych tytułów wykonawczych z dnia [...] sierpnia 2018r. o numerach od [...] do [...], obejmujących zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne, za miesiące od kwietnia 2007r. do kwietnia 2008r., w łącznej kwocie należności głównej 3.366,30 zł. Egzekwując należności, organ egzekucyjny zawiadomieniami z dnia [...] sierpnia 2018r. dokonał zajęcia wierzytelności, przysługującej stronie od P. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., z tytułu pełnienia funkcji w jej organach. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych doręczono skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2018r., natomiast dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu [...] sierpnia 2018r. W odpowiedzi na powyższe zajęcie, skarżący pismem z dnia [...] września 2018r., złożył zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, określony w art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), tj. przedawnienie obowiązku lub podleganie ustawie abolicyjnej. Postanowieniem z dnia [...] września 2018r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. odmówił uwzględnienia złożonego zarzutu. Organ egzekucyjny wskazał, że w sprawie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia [...] stycznia 2012r. (data odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do dnia [...] listopada 2013r. (wyrok Sądu Apelacyjnego w G. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].11.2013r. sygn akt [...]), a następnie od dnia [...] listopada 2013r. (wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek) do dnia [...] kwietnia 2018r. (decyzja o odmowie umorzenia należności). W konsekwencji nie doszło do przedawniania dochodzonych należności, w związku z tym można było wystawić tytuły wykonawcze. Wskazał również, iż przedmiotowe należności mogą być dochodzone do dnia [...] kwietnia 2023r. Rozpatrując złożone przez stronę od powyższego rozstrzygnięcia zażalenie, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 33 § 1 u.p.e.a. wymieniającego okoliczności mogące stanowić podstawę wnoszonych zarzutów. Podał, że organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem dochodzonych należności, odmówił zasadności podnoszonego zarzutu przedawnienia obowiązku stwierdzając, że nie może on stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ przywołał treść przepisu art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz.1778, dalej: "u.s.u.s."), dotyczącego przedawnienia należności z tytułu składek oraz art. 24 ust. 5b powołanej ustawy, zawierającego przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał w tym kontekście na okoliczności zaistnienie których spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia, najpierw w okresie od [...] stycznia 2012r. do dnia [...] listopada 2013r. a następnie ponownie w okresie od [...] listopada 2013r. do [...] kwietnia 2018r. Podał, że po uwzględnieniu okresów zawieszenia biegu terminu przedawnienia, można dochodzić roszczeń z tytułu nieopłaconych składek do dnia [...] kwietnia 2023 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji, gdy Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B., będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, nie uznał zasadności zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tzn. przedawnienia obowiązku, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest tym stanowiskiem związany i nie ma możliwości oceny zasadności stanowiska wierzyciela. Z treści art. 23 § 4 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że organ nadzoru będący równocześnie organem odwoławczym dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne, jest uprawniony do rozpoznania zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, jednakże z zastrzeżeniem art. 29 § 1 powołanej ustawy. Ten ostatni przepis zawęża zakres rozpoznania w postępowaniu zażaleniowym sprawy administracyjnej, rozpoznanej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przez organ egzekucyjny będący równocześnie wierzycielem. Odnosząc się do zawartego w piśmie z dnia [...] września 2018r. zarzutu, że dochodzone w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym składki podlegają ustawie abolicyjnej organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2013r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, został rozpatrzony negatywnie. Mianowicie z uwagi na niedopełnienie warunków abolicji wynikających z decyzji nr [...], w dniu [...] marca 2018r. wydano decyzję nr [...] o odmowie umorzenia należności, na podstawie ustawy z dnia [...] listopada 2012r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. W związku z tym, podniesiona okoliczność nie mogła stanowić podstawy do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, gdyż nie mieści się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. Podstawą zarzutu może być umorzenie obowiązku, nie zaś samo złożenie takiego wniosku. Pismem z dnia [...] stycznia 2019r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2019r., strona złożyła od powyższego postanowienia skargę do tut. Sądu, nie formułując żadnych zarzutów oraz nie przedstawiając uzasadnienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie według podanych kryteriów stwierdzić należy, iż nie narusza ono prawa. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z dnia [...] września 2018r., odmawiające uwzględnienia zarzutu przedawnienia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W skardze skarżący nie sformułował żadnych zarzutów, natomiast w złożonych pismem z dnia [...] września 2018r. zarzutach w sprawie prowadzenia egzekucji podał, ze składki uległy przedawnieniu lub podlegają ustawie abolicyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być okoliczności enumeratywnie wskazane w art. 33 § 1 u.p.e.a., w tym także przedawnienie obowiązku ( pkt 1 ). W zakresie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca - stosownie do dyspozycji art. 34 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 34 § 4 tej ustawy, organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba wydawania przez wierzyciela odrębnego postanowienia w sprawie stanowiska co do zgłoszonych zarzutów. W sytuacji, gdy organem egzekucyjnym jest dyrektor oddziału ZUS, wydanie odrębnego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela byłoby bezprzedmiotowe, skoro ZUS jest zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym ( v. uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2007r., sygn. akt I FPS 4/06). W zakresie związania dyrektora izby skarbowej jako organu nadzoru i organu odwoławczego stanowiskiem dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki: z dnia 22 lutego 2006r., I FSK 614/05, z dnia 28 października 2008r., II FSK 1006/07, z dnia 17 czerwca 2009r., II FSK 333/08, z dnia 30 września 2010r., II FSK 795/09). W ostatnim z nich, stanowiącym podsumowanie dotychczasowego dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, Sąd ten wywiódł, że mając na względzie art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (zgodnie z którym od postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela, wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego, zażalenie nie przysługuje) należy przyjąć, że stanowisko wierzyciela, którym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jest wiążące dla dyrektora izby skarbowej jako organu nadzoru będącego jednocześnie organem odwoławczym. Zarówno w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, brak bowiem przepisu, który uprawniałby dyrektora izby skarbowej do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów, badania pod tym względem stanowiska wierzyciela oraz ingerowania w treść tego stanowiska. W konsekwencji w przypadku, gdy wierzycielem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dyrektor izby skarbowej nie ma możliwości sprawdzenia merytorycznej zasadności stanowiska zajętego przez tego wierzyciela. Prawo do kontroli prawidłowości niezaskarżalnego odrębnie postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych daje zobowiązanemu dopiero art. 134 i art. 135 p.p.s.a. na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Na podstawie tych przepisów prawa, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a ). Zatem Sąd, rozpoznając niniejszą skargę, dokonał oceny stanowiska wierzyciela, odnoszącego się do kwestii braku przedawnienia, egzekwowanych w postępowaniu egzekucyjnym należności ZUS . Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. odmawiając uwzględnienia zarzutu przedawnienia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne podał, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło od daty odbioru przez zobowiązanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania tj. [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] listopada 2013 r., kiedy to został wydany wyrok Sądu Apelacyjnego w G. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, oddalający apelację od wyroku Sądu Okręgowego VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...]. Z kolei złożony przez zobowiązanego w dniu [...] listopada 2013 r. wniosek o umorzenie należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność, doprowadził do kolejnego zawieszenia biegu przedawnienia. Postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o abolicję długów zostało zawieszone z uwagi na złożenie odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., określającej podstawę wymiaru składek. W toku dalszego postępowania, zobowiązany złożył odwołanie od decyzji o warunkach abolicji nr [...]. Następnie wniósł apelację do Sądu Apelacyjnego w G.. Uprawomocnienie się decyzji pozwoliło rozpocząć roczny termin na spełnienie warunków. Z uwagi na niedopełnienie ich, w dniu [...] marca 2018 r. wydano decyzję nr [...] o odmowie umorzenia należności. Decyzja stała się prawomocna w dniu [...] kwietnia 2018 r. W związku z powyższym, nastąpiło ponowne zawieszenie biegu terminu przedawniania w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] kwietnia 2018 r. Po uwzględnieniu wskazanych okresów zawieszenia biegu terminu przedawnienia, można dochodzić roszczeń z tytułu nieopłaconych składek do dnia [...] kwietnia 2023 r. Mając na uwadze, że egzekwowane należności dotyczą składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od kwietnia 2007r. do kwietnia 2008r., w pierwszej kolejności należy wskazać na regulacje prawne odnoszące się do kwestii przedawnienia składek ZUS. Przepis art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązujący od 1 styczna 2003 r. stanowił, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Nowela ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dokonana ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074)., wprowadziła instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W myśl art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Następnie, ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232, poz. 1378), w art. 11, znowelizowano przepis art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez wskazanie, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. W przepisie przejściowym, zawartym w art. 27 ust. 1 cyt. ustawy postanowiono, że do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym nową ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jednocześnie, w ust. 2 art. 27 wskazano, że jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Na tle rozpoznawanej sprawy należy również wskazać, że w oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 138, poz. 808), po ust. 5e analizowanego przepisu dodano ust. 5f ( obowiązujący od 20 lipca 2011 r. ) stanowiący, że w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Dodatkowo należy podać, że dla oceny przedawnienia należności składkowych znajduje również zastosowanie przepis art. 1 ust 15 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność ( Dz.U. z 2012r., poz. 1551 – dalej "ustawa abolicyjna" ). Na podstawie tego przepisu, bieg terminu przedawnienia należności podlegających i niepodlegających umorzeniu ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji o umorzeniu bądź odmowie umorzenia należności. Uzupełniająco należy również wskazać, że art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t.Dz.U. 2015r., p. 581 ze zm.) stanowił, iż składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu składek za zwłokę nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast w myśl ust. 2 tego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie Sądu, uwzględniając stan faktyczny sprawy oraz treść przywołanych przepisów, należności składkowe objęte tytułami wykonawczymi, nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. Wprawdzie egzekwowane należności dotyczą składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od kwietnia 2007r. do marca 2008r., nie mniej, doszło do skutecznego zawieszenia biegu terminu ich przedawnienia. Z przywołanego uprzednio przepisu art. 24 ust. 5f u.s.u.s. ( obowiązującego od 20 lipca 2011 r. ) wynika bowiem, że w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Zatem, zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło przed jego upływem, w dacie odbioru przez skarżącego zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2011r. o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne tj. [...] stycznia 2012 r. ( k. 1-2 ) i trwało do dnia [...] listopada 2013r., kiedy to został wydany wyrok Sądu Apelacyjnego w G. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, oddalający apelację od wyroku Sądu Okręgowego w B. VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...], oddalającego odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] lutego 2012r. ( k. 3-4 ). Kolejne zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności składkowych nastąpiło w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o umorzenie należnych składek ZUS w oparciu o ustawę abolicyjną, tj. w dniu [...] listopada 2013r. Następnie, postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o abolicję długów zostało zawieszone z uwagi na złożenie odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., określającej podstawę wymiaru składek. W toku dalszego postępowania, zobowiązany złożył odwołanie od decyzji o warunkach abolicji nr [...], a następnie wniósł apelację do Sądu Apelacyjnego w G.. Uprawomocnienie się tej decyzji pozwoliło rozpocząć roczny termin na spełnienie warunków abolicji, jednak z uwagi na ich niedopełnienie, w dniu [...] marca 2018 r. wydano decyzję nr [...] o odmowie umorzenia należności ( k. 7-8 ). Decyzja stała się prawomocna w dniu [...] kwietnia 2018 r. Skutkiem powyższego, ponowne zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] kwietnia 2018 r. Jak bowiem wynika z art. 1 ust 15 ustawy abolicyjnej, bieg terminu przedawnienia należności (...) ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji o umorzeniu bądź odmowie umorzenia należności. Tych ustaleń i wynikających z nich okoliczności skarżący skutecznie nie podważył, wobec czego, dochodzone należności składkowe za okres od kwietnia 2007r. do marca 2008r. nie uległy przedawnieniu. Wierzyciel był zatem uprawniony do wystawienia w dniu [...] sierpnia 2018r. tytułów wykonawczych obejmujących wymienione należności, a organ egzekucyjny do podjęcia czynności zmierzających do ich wyegzekwowania. Podstawę prawną dochodzonych składek stanowiła wspomniana decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] lutego 2012r. określająca wysokość składek ZUS. Odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami o zajęciu innych wierzytelności pieniężnych zostały doręczone skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2018r., a postępowanie egzekucyjne toczy się nadal. Oznacza to stosownie do art. 24 ust. 5b u.s.u.s., że bieg terminu przedawnienia został ponownie zawieszony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z podanych względów Sąd uznając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z dnia [...] września 2018 r. są zgodne z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.