I SA/Bd 55/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. Sp. z o. o. w T. kwotę 1017 zł (tysiąc siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne - za każdy pojazd. Powyższe stwierdzono w dniu [...] r. podczas kontroli drogowej w miejscowości T., autobusu marki [...]. Pojazdem kierował A. J.. Pojazdem wykonywany był regularny przewóz osób, na podstawie zezwolenia [...], w imieniu i na rzecz strony. W złożonym odwołaniu skarżąca podniosła, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), a także art. 46 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm., dalej: u.p.p.) oraz art. 129fc ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm., dalej: u.p.r.d.). Skarżąca zarzuciła, że organ przeprowadził kontrolę pojazdu w niewłaściwym miejscu oraz nie udowodnił, iż kontrolujący przechodzą cykliczne warsztaty. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm., dalej: u.t.d.). Treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto organ wskazał, że zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f, które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Odnośnie do stwierdzonego naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne, organ wskazał na art. 66 ust. 1 u.p.r.d. oraz treść lp. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym taką usterkę - za każdy pojazd karą pieniężną w wysokości [...] zł. Organ w tym zakresie podał, że w trakcie kontroli autobusu marki [...] na szczegółowej kontroli stanu technicznego wykazano następujące usterki pojazdu - brak siły hamowania lewego koła II osi pojazdu. Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, kara pieniężna w wysokości [...] zł za stwierdzone naruszenia określone w lp. 9.2 załącznika nr 3 u.t.d. została nałożona na stronę zasadnie. Odnośnie do kwestionowania przez spółkę miejsca, w którym dokonano badania pojazdu, organ wskazał na § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2141). Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, organ kontrolujący pojazd prawidłowo skierował go do Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów (CT/017). Infrastruktura i wyposażenie stacji kontroli pojazdów umożliwiały poddanie pojazdu szczegółowej kontroli technicznej. Za bezpodstawne organ uznał wyjaśnienia pełnomocnika strony dotyczące obowiązku skierowania pojazdu do punktu przeprowadzenia kontroli pojazdu, który musi być "obszarem tzn. pewnym wycinkiem powierzchni ziemi". Organ podkreślił, że nie ma lepszego miejsca do przeprowadzenia kontroli stanu technicznego niż stacja kontroli pojazdów. W związku z powyższym nie można uznać, że kontrolujący dopuścił się zaniechań podczas kontroli. Ponadto jak wskazano w zaskarżonej decyzji, kontrolujący posiadał wymagane uprawnienia do przeprowadzenia szczegółowej kontroli technicznej. Organ stwierdził również, że strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że do naruszeń doszło w okolicznościach, których nie mogła przewidzieć i na które nie miała wpływu. Skarżąca w żaden sposób nie odniosła się do stwierdzonej w trakcie kontroli usterki. Organ podkreślił, że wykonywanie przewozu osób pojazdem posiadającym niebezpieczną usterkę stwarza zagrożenie dla pasażerów i innych uczestników w ruchu drogowym. Ponadto powyższe naruszenie wynika z zaniedbania po stronie przedsiębiorcy, a nie z nadzwyczajnych okoliczności. To strona odpowiada za stan techniczny pojazdów, w związku z czym powinna dokonywać regularnych sprawdzeń pojazdu. W sprawie nie znajdzie zatem zastosowania art. 92c u.t.d. Odnośnie do pozostałych zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że są one niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W skardze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, przejawiające się na gruncie uzasadnienia zaskarżonej decyzji brakiem odniesienia do jednego z argumentów strony, tj. przeprowadzenia działań kontrolnych przez niespełniającego wymogów ustawowych funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego, co przemawia za koniecznością wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego; 2) przepisu materialnego, tj. art. 129fc ust. 1 u.p.r.d. przez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach poczynionych w trakcie szczegółowej, drogowej kontroli technicznej dokonanej przez funkcjonariusza ITD niespełniającego wymogu cyklicznego uczestnictwa w warsztatach dla kontrolujących wykonujących takie czynności, jak również towarzyszące mu naruszenie art. 46 ust. 3 u.p.p. przez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o dowód pozyskany z naruszeniem prawa, tj. protokół kontroli sporządzony przez inspektora niespełniającego wymogów formalnych, nieposiadającego odpowiednio aktualnej wiedzy warunkującej rzetelne przeprowadzenie szczegółowej kontroli technicznej pojazdu; 3) naruszenie przepisu materialnego, tj. art. 46 ust. 3 u.p.p., jak również zasady praworządności oraz zasady legalizmu, przejawiające się w oparciu rozstrzygnięcia na dowodach zdobytych z rażącym naruszeniem prawa materialnego, regulujących zagadnienie wykonywania przez Inspekcję Transportu Drogowego szczegółowej, drogowej kontroli technicznej pojazdów użytkowych, polegające na jej przeprowadzeniu w siedzibie okręgowej stacji kontroli pojazdów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Z tego względu zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę wskazany wyżej zakres dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonego aktu, należało w okolicznościach tej sprawy uznać, że skarga zawiera usprawiedliwione zarzuty wskazujące na niedostateczne wyjaśnienie przez organy obu instancji okoliczności faktycznych sprawy, a także naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą na skarżącą jako podmiot wykonujący przewóz drogowy nałożono karę pieniężną w wysokości [...] zł – za wykonywanie transportu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne. Chodziło zatem o naruszenie określone w lp. 9.2. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm. – dalej jako: "ustawa" lub "u.t.d."). Powyższe zostało stwierdzone w rezultacie kontroli drogowej przeprowadzonej przez inspektora ITD w dniu [...] r. w T., autobusu marki [...]. Pojazdem tym kierował A. J.. Pojazdem wykonywany był regularny przewóz osób na podstawie zezwolenia [...], w imieniu i na rzecz skarżącej jako prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. W toku szczegółowej kontroli drogowej stwierdzono, że pojazd posiada usterkę zakwalifikowaną jako niebezpieczna, w postaci usterki układu hamulcowego. Ustaleń tych dokonano w trakcie kontroli przeprowadzonej w okręgowej stacji pojazdów, gdzie autobus został poddany badaniu układu hamulcowego. Jako podstawę prawną przeprowadzenia kontroli, w odniesieniu do sposobu i trybu jej dokonania, organy wskazały przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2141). W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy okręgowa stacja kontroli pojazdów może być uznana za wyznaczony punkt przeprowadzania kontroli drogowej, o którym mowa w art. 129fb ust. 3 pkt 2 u.p.r.d. Stosownie do powołanego przepisu, szczegółowa drogowa kontrola techniczna jest przeprowadzana zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 131 ust. 1 w: 1) mobilnej stacji kontroli drogowej, 2) wyznaczonym punkcie przeprowadzania kontroli drogowej obejmującym obszar o odpowiedniej powierzchni, na którym jest możliwa kontrola techniczna głównych układów w pojeździe odpowiedzialnych za bezpieczeństwo - przy użyciu przyrządów kontrolno-pomiarowych niezbędnych do przeprowadzenia takiej kontroli, w szczególności przyrządów niezbędnych do oceny stanu hamulców i skuteczności ich działania, układu kierowniczego, zawieszenia oraz uciążliwości pojazdu. Brzmienie przepisu nie budzi wątpliwości, że szczegółowa kontrola techniczna może być przeprowadzona wyłącznie w dwóch wskazanych w zacytowanym przepisie punktach. W tym miejscu należy podkreślić, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz.U. z 2008 r. Nr 132, poz. 841) w § 6a ust. 3 wskazywało wprost, iż szczegółową drogową kontrolę techniczną przeprowadza się: 1) przy użyciu przenośnego lub zainstalowanego na pojeździe systemu przyrządów, niezbędnego do przeprowadzenia takiej kontroli, zwanego "mobilną stacją kontroli drogowej"; 2) w miejscu wyposażonym w przyrządy pomiarowo-kontrolne do przeprowadzania badań technicznych pojazdów, w tym przyrządy niezbędne do oceny stanu hamulców, układu kierowniczego, zawieszenia oraz uciążliwości, zwanym dalej "wyznaczonym punktem przeprowadzania kontroli drogowej"; 3) w stacji kontroli pojazdów. Jednakże należy mieć na uwadze, że ww. rozporządzenie z dnia 18 lipca 2008 r. zostało uchylone z dniem 7 listopada 2019 r. Obecnie obowiązujący art. 129fb ust. 3 u.p.r.d. nie przewiduje, aby szczegółowa drogowa kontrola techniczna mogła być przeprowadzana w stacji kontroli pojazdów - na równi z przeprowadzaniem jej w mobilnej stacji drogowej lub w wyznaczonym punkcie przeprowadzania kontroli drogowej. Jak zasadnie podniesiono w skardze, w oparciu o przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym organ kontroli ruchu drogowego może skierować pojazd na badanie w stacji kontroli pojazdów, ale odbywa się to w zupełnie innym trybie. Zgodnie z art. 81 ust. 11 pkt 1 u.p.r.d.: "Niezależnie od badań, o których mowa w ust. 3-5, dodatkowemu badaniu technicznemu podlega pojazd: a) skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego: b) w razie uzasadnionego przypuszczenia, że zagraża bezpieczeństwu ruchu lub narusza wymagania ochrony środowiska. (...)". Doprecyzowaniem powyższych regulacji jest przywołane już wyżej, obecnie obowiązujące, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego, w którym przewidziano skierowanie pojazdu na dodatkowe badanie techniczne. Zgodnie § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia: "Jeżeli podczas drogowej kontroli technicznej pojazdu użytkowego zostało ujawnionych wiele usterek poważnych lub niebezpiecznych, uzasadniających poddanie kontrolowanego pojazdu dodatkowemu badaniu technicznemu obejmującemu zakres okresowego badania technicznego: 1) w stosunku do pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - organ kontroli ruchu drogowego występuje do starosty z wnioskiem o skierowanie pojazdu na dodatkowe badanie techniczne, o którym mowa w art. 81 ust. 11 pkt 2a lit. b ustawy;". Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 7 listopada 2019 r. Reasumując analiza przywołanych wyżej przepisów prawa potwierdza, że obecnie obowiązuje określony tryb postępowania w przypadku prowadzenia drogowej kontroli technicznej pojazdu, jednakże jest to procedura częściowo odmienna od dotychczas stosowanej. Zasadnicza zmiana polega na wyłączeniu możliwości dokonywania szczegółowej kontroli drogowej w stacji kontroli pojazdów. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zmiany przepisów prawa co do trybu postępowania muszą być uwzględniane przez organ i przestrzegane przy kontroli pojazdów. Zdaniem tut. Sądu nieuprawnione było w sprawie pominięcie trybów z art. 129fb ustawy Prawo o ruchu drogowym, bez wykazania w decyzji obiektywnych przeszkód do ich zastosowania. Badanie w stacji kontroli pojazdu można dokonać, jednak z zachowaniem warunków z art. 81 ust. 11 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego. Zdaniem Sądu w tej sytuacji doszło do naruszenia art. 129fb ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego. Nie wykazano, że tryb kontroli z tych przepisów nie mógł być zastosowany. Organy obu instancji częściowo pominęły obowiązujące obecnie przepisy prawa. Z podanych przyczyn, organ naruszył także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zachowa tryb wskazany w przywołanych przepisach w art. 129fb u.p.r.d. bądź wskaże obiektywne przyczyny od jego odstąpienia i dopiero wówczas oceni istnienie podstaw do nałożenia kary. Z podanych już względów skarga podlegała uwzględnieniu. Ponadto organ szczegółowo odniesie się do zarzutu naruszenia art. 129fc ust. 1 u.p.r.d. w kontekście twierdzenia skarżącej o niespełnieniu wymogu cyklicznego uczestnictwa w warsztatach przez kontrolujących. Przedstawioną argumentację w tym zakresie poprzez stosownymi dowodami. W związku z tym przedwczesne byłoby obecnie przesądzanie kwestii naruszenia art. 46 ust. 3 u.p.p., czego domaga się skarżąca. Przed nałożeniem kary, organ będzie też obowiązany należycie przeanalizować kwestie odstąpienia od kar z uwzględnieniem najnowszego orzecznictwa NSA. Z powyższych przyczyn, w ocenie Sądu, podjęte przez organy orzekające rozstrzygnięcie (nałożenie kary pieniężnej) było co najmniej przedwczesne. Ponownie prowadząc postępowanie, organy zastosują procedury kontroli drogowej zgodnie z przywołanymi przez Sąd obowiązującymi przepisami prawa. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się: wpis w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika – [...] zł i opłata skarbowa z tytułu pełnomocnictwa – [...] zł.