I SA/Bd 565/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 1. Wnioskiem z dnia [...] 2013r. skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres październik 2010r. – kwiecień 2011r. Wniosek uzasadniła trudną sytuacją finansową i życiową. 2. Decyzją z dnia [...] 2013 r. umorzono prowadzone postępowanie w zakresie umorzenia należności za miesiąc kwiecień 2011r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość - brak zaległości za wskazany okres. Ponadto drugą decyzją z dnia [...] 2013 odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek mając na uwadze dochodzenie należności z rachunku bankowego oraz za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego, jak również instytucję uznania administracyjnego. 3. Pismem z dnia 02 marca 2013r.(data wpływu do organu 04 kwietnia 2013r.) skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Motywując wniosek strona ponowienie powołała się na trudną sytuacje finansową. Oświadczyła, że obecnie zatrudniona jest na umowę zlecenie, jednakże do chwili obecnej nie otrzymała żadnego wynagrodzenia, a z uwagi na brak możliwości rejestracji w PUP w przypadku zerwania umowy, nie może jej zerwać. Jest matką, samotnie wychowującą 3-letnią córkę. Jedynym dochodem są alimenty i zasiłek rodzinny w łącznej kwocie [...] zł. oraz zasiłki z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżąca oświadczyła również, że od [...] 2013 r. nie posiada stałego ani czasowego meldunku. 4. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]2013r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]2013r. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że rozpoznając wniosek strony pod kątem konkretyzacji zasadniczej przesłanki uzasadniającej umorzenie, tj. stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie taki stan nie zachodzi. Wprawdzie działalność nie jest już prowadzona, jednakże jest prowadzona wobec skarżącej egzekucja za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego, który nie stwierdził jej nieskuteczności, przez co nie konkretyzuje się w tym przypadku przesłanka umorzenia zawarta wart. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 bowiem na obecnym etapie nie można też przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczający wydatki egzekucyjne. Również wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a). Dalej organ wskazał, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna i i uniemożliwia jednorazową spłatę długu. Wskazał, że skarżąca w trakcie postępowania poinformowała, że razem z córką jest alergikiem. Jednakże nie wskazała, że w związku ze wskazaną dolegliwością musiała sprawować bezpośrednią opiekę nad członkiem rodziny, co mogłoby ograniczyć lub uniemożliwić jej podjęcie próby znalezienia zatrudnienia w celu zarobkowania i spłaty ciążącego zadłużenia. Powstały dług nie jest też następstwem żadnej klęski żywiołowej. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że nie można jednoznacznie wykluczyć podjęcia próby spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu, w ratach ustalonych w takiej wysokości by stanowiły jak najmniejsze obciążenie budżetu domowego (zwłaszcza w świetle innych zobowiązań komercyjnych skarżącej). Dodatkowo organ podniósł, że mając na uwadze młody wiek skarżącej oraz brak przewlekłych chorób, strona na możliwość uzyskania dochodu, a co z tym idzie możliwość poprawy, w określonej perspektywie czasowej swojej sytuacji materialnej. 5. W skardze skierowanej do Sądu strona wniosła o umorzenie zaległości z tytułu składek powołując się na swoją trudną sytuacje materialną. Podniosła, że jedyne stałe środki do życia to kwota [...] zł. tj. alimenty na córkę – [...]zł i rodzinne – [...] zł. Na potwierdzenie swojej trudnej sytuacji finansowej skarżąca przedłożyła kserokopie dwóch postanowień Komornika Sądowego przy Sadzie Rejonowym w B. z dnia [...] 2013r. umarzające postępowanie egzekucyjne wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. 6 W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji zaskarżona decyzja zdaniem Sądu narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. 8. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej zwana u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu (pkt 1 - 6). Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Podkreślić należy, iż w uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdzie - jak słusznie zauważył Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności. W szczególności wobec skarżącej. Analizując niniejszą sprawę w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podkreślić należy, iż przepis ten przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, zastosowanie ma również instytucja uznania administracyjnego. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Jak już powyżej zaznaczono, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Kontrola sądowa obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ dostrzegając trudną sytuację finansową skarżącej stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Nie mniej mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji odmówił przyznania wnioskowanej ulgi. W ocenie organu mając na uwadze młody wiek skarżącej oraz brak przewlekłych chorób powoduje, że w określonej perspektywie czasowej sytuacja skarżącej może ulec poprawie. Ponadto organ uznał, że nie można jednoznacznie wykluczyć podjęcia próby spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu, w ratach ustalonych w takiej wysokości by stanowiły jak najmniejsze obciążenie budżetu domowego. Organ powołał się na uznanie administracyjne wskazując, że nie ma obowiązku wydania pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy. Podnieść należy, że uznanie administracyjne nie oznacza, iż Zakład może odmówić umorzenia należności składkowych na podstawie sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego i logiką oceny materiału dowodowego. Wskazane przez skarżącą okoliczności dotyczące jej sytuacji finansowej i rodzinnej muszą być przez organ prawidłowo przeanalizowane, mając na względzie, że decyzja organu nie dotyczy kwestii błahych, lecz istotnych z punktu widzenia możliwości zaspokajania przez skarżącą oraz jej córkę elementarnych potrzeb życiowych. Dopiero na podstawie prawidłowo rozpatrzonego i ocenionego materiału dowodowego, Zakład może podjąć decyzję o odmowie umorzenia należności składkowych na podstawie uznania administracyjnego. Zdaniem tut. Sądu, dokonana przez organ ocena zebranego materiału dowodowego w tej części, w której stwierdza, że wystąpiła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia jest prawidłowa. Błędnie natomiast dokonano oceny sprawy z punktu widzenia zastosowania uznania administracyjnego. Jak ustalił organ skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo wraz z małoletnią córką na którą otrzymuje alimenty w kwocie [...] zł. Ponadto skarżącej przyznano zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł, zasiłek celowy i okresowy w łącznej kwocie [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł. Ponadto organ ustalił, że skarżąca posiada znaczne zadłużenie w bankach z tytułu zaciągniętych kredytów nie mniej jak słusznie wskazał organ zobowiązania prywatnoprawne nie mogą rzutować na umorzenie zaległości publicznoprawnych. Jak wynika z pisma skarżącej z dnia [...]2013r. wniesionego do organu na etapie ponownego rozpatrywania sprawy od [...] 2013 r. nie posiada stałego ani czasowego meldunku i grzecznościowo zamieszkuje u koleżanki. Z powyższego materiału wynika, że łączny dochód gospodarstwa domowego skarżącej wynosi [...] zł (nie uwzględniono dodatku mieszkaniowego z uwagi na oświadczenie zawarte w piśmie o którym mowa powyżej). Od powyższej kwoty należy odliczyć opłatę za przedszkole córki w kwocie [...] zł, tym samym do dyspozycji skarżącej pozostaje kwota [...] zł co w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego daje kwotę [...]zł. Organ nie może uzasadniać prawa do uznaniowego załatwienia sprawy i odmówienia umorzenia zaległości z tytułu składek ziszczeniem się warunku przyszłego i niepewnego (znalezienia przez skarżącą nowej pracy – w chwili obecnej skarżąca z tytułu umowy zlecenia nie uzyskuje żadnego dochodu co zostało poparte dokumentami znajdującymi w aktach administracyjnych sprawy) gdy jednocześnie zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż nawet podjęcie pracy przez skarżącą nie zmieni jej sytuacji materialnej tak diametralnie, że będzie w stanie spłacić należności także w ramach realnego układu ratalnego. Wobec bowiem okoliczności, że skarżąca utrzymuje się z kwoty [...] zł (po odliczeniu opłaty za przedszkole), którą bez wątpienia w całości wydatkuje na elementarne potrzeby swoje i córki, twierdzenie o możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS w wysokości ponad [...] zł w ratach, które nie stanowiłyby nadmiernego obciążenia budżetu domowego, czyni argumentację organu dowolną. Nie można uzasadniać odmowy udzielenia ulgi – także w ramach uznania administracyjnego – argumentami, które pozostają w sprzeczności z dowodami i w oderwaniu od realiów sprawy. Sąd zauważa, że powołanie się na możliwość zastosowania instytucji rat byłoby uzasadnione, gdyby dochody były w takiej wysokości, iż po zaspokojeniu podstawowych potrzeb rodziny pozostawałaby nadwyżka. Z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia, a przynajmniej organ nie podjął żadnej próby matematycznego wyliczenia, które pozwoliłoby ocenić, czy rzeczywiście istnieją możliwości spłaty zadłużenia w ratach. Znalezienie przez skarżącą nowej pracy, dzięki której uzyska jakikolwiek dochód, jeżeli w ogóle nastąpi, pozwoli jej rodzinie jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Organ odmawiając umorzenia zaległości z tytułu składek obowiązany był podać argumentację, która nie jest sprzeczna z dowodami zebranymi w sprawie. Odmowy umorzenia należności w ramach uznania administracyjnego nie można skutecznie obronić spłatą należności w ramach systemu ratalnego, gdy brak realnych możliwości wywiązania się z zapłaty rat. Dodać należy, że z akt sprawy wynika, że skarżącej finansowo nikt nie pomaga za wyjątkiem koleżanki u której mieszka. Analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji wskazuje zatem, że ZUS nie wykonał należycie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogów tych decyzja organu nie spełnia, a naruszenie w tym zakresie przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd zauważa, że nie ma uprawnienia do umorzenia zaległych składek, jak również nie może nakazać organowi udzielenia ulgi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości