I SA/Bd 566/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Asesor sądowy Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi A.M.L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę W dniu [...] do Biura Powiatowego w T. wpłynął wniosek A. L. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. We wniosku tym producent ubiegał się o jednolitą płatność obszarową (JPO) oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) do działek rolnych oznaczonych symbolem: [...] o łącznej powierzchni 150,82 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli, wykazano różnicę zadeklarowanych powierzchni, które w stosunku do całego areału wyniosły zarówno dla jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej 2,70 %. Ponadto kontrola na miejscu metodą "foto" stwierdziła na działce rolnej [...] (pastwisko trwałe) niedotrzymanie zasad dobrej kultury rolnej (błąd oznaczony kodem nieprawidłowości DR14). Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego w T. przyznał producentowi płatności bezpośrednie w pomniejszonej wysokości. W odwołaniu od tej decyzji producent nie zgodził się z ustaleniami przeprowadzonej kontroli na miejscu w części dotyczącej pomiaru powierzchni działki rolnej [...] i stwierdzeniem, że nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Producent zakwestionował wyniki protokołu, według którego powierzchnia stwierdzona spornej działki wynosi 0,60 ha, podczas gdy strona odwołująca zgłosiła do płatności 0,34 ha powierzchni działki. Zwróciła uwagę, iż we wniosku wykazana została działka ewidencyjna [...] o powierzchni całkowitej 5,67 ha w tym 5,31 ha powierzchni zostało wykorzystane na cele rolnicze, z czego 0,34 ha przypada na uprawę trwałych użytków zielonych. W dalszej części odwołania producent podniósł, iż podmiot wykonujący kontrolę dokonał pomiarów całej powierzchni działki ewidencyjnej bez wyłączonej przez producenta części niewykorzystywanej rolniczo i sporządził z tej właśnie powierzchni dokumentację fotograficzną. Strona odwołująca zaznaczyła, iż widoczne na zdjęciu chwasty pochodzą z części działki wyłączonej z użytkowania rolniczego, gdyż jest to teren oznaczony w ewidencji gruntów jako N czyli nieużytek. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że płatności przyznawane są do tych działek rolnych, które spełniają warunki zawarte w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz pozytywnie przeszły wymagane kontrole, w tym również, w przypadku gospodarstw wytypowanych, kontrolę na miejscu. Ponadto w przypadku ubiegania się o płatności z tytułu JPO i UPO bada się czy zostały zachowane zasady dobrej kultury rolnej (DKR). Organ wyjaśnił, że gospodarstwo rolne A. L. zostało wybrane do kontroli metodą "foto". Celem kontroli było m.in. porównanie danych zadeklarowanych we wniosku ze stanem faktycznym w terenie. Kontrola "foto" przeprowadzona została na podstawie ortofotomap wykonywanych w oparciu o aktualne na daną kampanię zdjęcia lotnicze. Ponadto dla jednoznacznego potwierdzenia stanu działek rolnych, widocznych na materiale graficznym, wykonawca kontroli na miejscu dokonał wizytacji działek rolnych producenta w celu zebrania dokumentacji fotograficznej mierzonych działek rolnych i określenia zachowania dobrej kultury rolnej z elementami ochrony środowiska. Dla wnikliwej oceny dokonanych ustaleń, organ II instancji wystąpił również o zajęcie stanowiska przez Kierownika Biura Kontroli na Miejscu w miejscowym Oddziale Regionalnym. Stanowisko Biura potwierdziło prawidłowość przeprowadzonych pomiarów działki rolnej [...], jak również niezachowania zasad dobrej kultury rolnej na przedmiotowej działce, czego dowodem, zdaniem organu, jest fotografia nr 43 -10. Organ podkreślił, iż kontrolujący inspektorzy terenowi stwierdzili nieprzestrzeganie zasad dobrej kultury rolnej na całej powierzchni stwierdzonej działki [...]. Analiza fotografii, według Dyrektora, jednoznacznie wskazuje, że działka rolna [...] do dnia wykonania kontroli nie była koszona. Ponadto organ zwrócił uwagę, że do otrzymania płatności odwołująca zgłosiła 0,34 ha pastwiska, natomiast stwierdzona powierzchnia wyniosła 0,60 ha, jednakże kontrolujący stwierdzili naruszenie utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej, na całej powierzchni działki, w której zawierała się również powierzchnia zadeklarowana we wniosku. Organ odwoławczy podkreślił, że producent nie wniósł żadnych uwag do protokołu z czynności kontrolnych. Reasumując, organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola przeprowadzona w gospodarstwie A. L. w odniesieniu do zadeklarowanej powierzchni JPO i UPO stwierdziła różnicę powierzchni wynoszącą 2,70 %. Ustalone przedeklarowanie jednak nie przekroczyło 3 %, a zatem wniosek nie podlegał jakimkolwiek sankcjom powierzchniowym, jednakże z uwagi na fakt iż strona odwołująca nie zastosowała się do minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej i tym samym naruszyła § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, naliczono odpowiednie sankcje. W konsekwencji organ, zgodnie z art. 7 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE Nr L 270 z 21.10.2003 r., str. 1 ze zm.) w związku z art. 66 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U.UE.L.2004.141.18), zmniejszył całkowitą kwotę płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, które miały zostać przyznane w danym roku kalendarzowym, w którym doszło do wystąpienia niezgodności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. producent wniósł o uchylenie decyzji obu instancji z uwagi na zastosowanie przez organy administracji błędnej wykładni art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, art. 104 k.p.a. oraz Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że sporne zdjęcie nie mogło być wykonane na działce wykazanej do dopłat, lecz na części niewykorzystywanej rolniczo z uwagi na wysoki poziom wody powierzchniowej. Dlatego też, zdaniem strony skarżącej niemożliwe jest stwierdzenie, że na całej działce nie była zachowana dobra kultura rolna. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ podkreślił, że inspektorzy (posiadający odpowiednie przeszkolenie i doświadczenie) dokonując wizytacji gospodarstwa rolnego skarżącej mieli możliwość bezpośredniej oceny stanu faktycznego działki rolnej [...] i określenia czy na jej powierzchni zostały spełnione wymagania w zakresie dobrej kultury (tj. czy miało miejsce koszenie lub wypasanie zwierząt). Potwierdzeniem stanu działek rolnych jest dokumentacja fotograficzna. Organ podkreślił, iż wskazany na ortofotomapie kierunek wykonania zdjęcia dowodzi, że fotografia przedstawia część działki rolnej [...]deklarowaną przez producenta do płatności. Stwierdził ponadto, że kontrolowany obszar działki rolnej [...] jest spójny z zasięgiem deklarowanej uprawy uwidocznionej przez wnioskodawcę na materiale graficznym nr 1/32 stanowiącym obowiązkowy załącznik do wniosku o płatności bezpośrednie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z materiałów sprawy wynika, że zaistniały między stronami spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy zasadnie i bez naruszenia tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, zmniejszyły o 3% przysługującą skarżącemu jednolitą płatność obszarową (JPO) i uzupełniającą płatność obszarową (UPO) za nie utrzymanie we właściwej kulturze rolnej zgłoszonej do płatności części działki o symbolu [...] o powierzchni 0,34 ha (powierzchnia całkowita działki - 0,60 ha). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru - obowiązującej w momencie rozpoznania sprawy utrzymanie gruntów rolnych w dobrej kulturze stanowi jedną z przesłanek warunkujących przyznanie stosownych dopłat. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (akt wykonawczy do w/w ustawy), określono szczegółowe warunki, jakim winny być poddawane grunty rolne zgłaszane do dopłat, aby można było uznać, że są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia, utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku łąk. Konsekwencją stwierdzenia przez organy uprawnione, że zgłoszony do dopłat cały obszar gruntów rolnych, bądź jego część nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, jest obniżka przysługujących rolnikowi dopłat od całego zgłoszonego obszaru. Zgodnie z art. 66 pkt 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. oraz art. 7 pkt 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., zmniejszenie przysługujących płatności co do zasady stosuje się do wysokości 3 %. Z okoliczności sprawy wynika, że zastosowana przez organy obniżka przysługujących płatności obszarowych (3%) odpowiada wielkości określonej w rozporządzeniach Rady, a zatem istota sporu będzie się sprowadzała do oceny, czy co do zasady zaistniały przesłanki do obniżenia płatności obszarowej, a ściślej czy zgłoszona również do płatności część działki o symbolu [...] o powierzchni 0,34 ha była, czy nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Z materiałów sprawy wynika, iż fakt utrzymywania przedmiotowej działki w niewłaściwej kulturze rolnej został stwierdzony w toku kontroli przeprowadzonej metodą "foto" w dniu 1 sierpnia 2006 r. Protokół z kontroli zawiera jednoznaczne ustalenie, że działka o powierzchni 0,60 ha (trwałe łąki i pastwiska), w tym deklarowana o pow. 0,34 ha, oznaczona symbolem [...] nie spełniała wymogów dobrej kultury rolnej. Z materiałów sprawy wynika również, że strona skarżąca po otrzymaniu protokołu kontroli nie zgłosiła do organu żadnych zastrzeżeń, a nadto, mimo zawiadomienia, nie zapoznała się i nie wypowiedziała przed wydaniem decyzji I instancji na temat zgromadzonego materiału dowodowego. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji, kwestionując ustalenia kontroli, nie wykazała żadnej inicjatywy dowodowej. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozpoznania sprawy, zebrały materiał dowodowy, który następnie bez przekroczenia ustawowych granic poddały rzetelnej analizie i ocenie, wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Całkowita bezczynność dowodowa strony skarżącej, w toku postępowania administracyjnego której zapewniono możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu, oraz brak jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby wskazywać na nierzetelność kontroli z dnia 1 sierpnia 2006 r., daje w pełni uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie była oceną dowolną. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, na podstawie którego "Płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego Agencji (...)". Przepis powyższy określa organ uprawniony do wydania decyzji. Właściwy w sprawie organ, tj. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wydał decyzje, po uprzednim złożeniu wniosku przez stronę skarżącą. Stosownie natomiast do art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Nie budzi wątpliwości, że organ I instancji, jak również organ odwoławczy rozstrzygając sprawę - każdy w ramach jego kompetencji - zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami prawa wydał decyzję. Z tych względów Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153. poz. 1270 z późn. zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił. I. Najda - Ossowska H. Adamczewska - Wasilewicz E. Kruppik - Świetlicka