I SA/Bd 567/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Asesor sądowy Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w D. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2006 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz skarżącej - R. Sp. z o.o. w D. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 13 maja 2006 r. do Biura Powiatowego w T. wpłynął wniosek Spółki Pracowniczej "R.-D." Sp. z o.o. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. We wniosku tym producent ubiegał się o jednolitą płatność obszarową (JPO) dla działek rolnych o powierzchni [...] ha oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) dla działek rolnych o powierzchni [...] ha. Następnie w dniu 19 czerwca 2006 r. do Biura Powiatowego w Toruniu wpłynął złożony przez producenta wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006. Do wniosku została dołączona umowa kontraktacji buraków cukrowych nr [...]. Zadeklarowana we wniosku ilość buraków cukrowych objętych umową dostawy, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego wynosiła łącznie [...] ton. W wyniku przeprowadzonej kontroli, wykazana została nieznaczna różnica zadeklarowanych powierzchni, która w stosunku do całego areału dla uzupełniającej płatności obszarowej wyniosła 0,04 %. Ponadto kontrola na miejscu metodą "foto" stwierdziła na działce rolnej B (pastwisko trwałe) niedotrzymanie zasad dobrej kultury rolnej (błąd oznaczony kodem nieprawidłowości DR 14). Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego w T. przyznał producentowi płatności bezpośrednie do gruntów w pomniejszonej wysokości oraz oddzielną płatność z tytułu cukru. W odwołaniu od tej decyzji, Spółka Pracownicza nie zgodziła się z ustaleniami przeprowadzonej kontroli na miejscu w części dotyczącej pomiaru powierzchni działki rolnej B i stwierdzeniem na jej powierzchni braku dobrej kultury rolnej. Producent zakwestionował wyniki protokołu, według którego powierzchnia stwierdzona spornej działki wynosi [...] ha, podczas gdy odwołujący zgłosił do płatności [...]ha działki. Podniósł, iż podmiot wykonujący kontrolę dokonał pomiarów całej powierzchni działki ewidencyjnej bez wyłączonej przez skarżącego części niewykorzystywanej rolniczo i sporządził z tej właśnie powierzchni dokumentację fotograficzną. Odwołujący zaznaczył, iż widoczne na zdjęciu chwasty pochodzą z części działki wyłączonej z użytkowania rolniczego, gdyż jest to teren oznaczony w ewidencji gruntów jako B czyli tereny pod budynkami (po nieistniejących już zabudowaniach). Dodał, iż działka rolna oznaczona symbolem B była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej poprzez wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw oraz przez dokonywanie na pastwisku kilkakrotnego wykaszania niedojadów. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że płatności przyznawane są do tych działek rolnych, które spełniają warunki zawarte w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz pozytywnie przeszły wymagane kontrole, w tym również, w przypadku gospodarstw wytypowanych, kontrolę na miejscu. Ponadto w przypadku ubiegania się o płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej bada się czy zostały zachowane zasady dobrej kultury rolnej (DKR). Organ wyjaśnił, że gospodarstwo rolne Spółki Pracowniczej "R.-D." Sp. z o.o. zostało wybrane do kontroli metodą "foto". Celem kontroli było m.in. porównanie danych zadeklarowanych we wniosku ze stanem faktycznym w terenie. Kontrola "foto" przeprowadzona została na podstawie ortofotomap wykonywanych w oparciu o aktualne na daną kampanię zdjęcia lotnicze. Ponadto dla jednoznacznego potwierdzenia stanu działek rolnych, widocznych na materiale graficznym, wykonawca kontroli na miejscu dokonał wizytacji działek rolnych producenta w celu określenia przebiegu ich granic oraz wyłączeń obszarów niekwalifikujących się do płatności, jak również w celu zebrania dokumentacji fotograficznej mierzonych działek rolnych i określenia zachowania dobrej kultury rolnej z elementami ochrony środowiska. Dla oceny dokonanych ustaleń, organ II instancji wystąpił również o zajęcie stanowiska przez Kierownika Biura Kontroli w miejscowym Oddziale Regionalnym. Stanowisko Biura potwierdziło prawidłowość przeprowadzonych pomiarów działki rolnej B, jak również niezachowania zasad dobrej kultury rolnej na wymienionej działce, czego dowodem, zdaniem organu, jest fotografia nr 25-1. Organ odwoławczy zauważył, że zdjęcie Nr 25-1 działki rolnej B, dokumentujące błąd DR 14 zostało wykonane ze skraju północnej części działki w kierunku południowo - wschodnim, a zatem przedstawia część działki rolnej B deklarowaną przez producenta do płatności. Ponadto podkreślił, że inspektorzy terenowi stwierdzili nieprzestrzeganie zasad dobrej kultury rolnej na całej powierzchni stwierdzonej działki. Analiza fotografii, zdaniem organu, wykazała iż na działce rolnej B do dnia wykonania kontroli nie przeprowadzano wykaszania ani wypasania bydła. Dyrektor wskazał, iż do otrzymania płatności odwołujący zgłosił [...] ha pastwiska, natomiast ustalenia dotyczyły powierzchni [...] ha gruntów, jednakże kontrolujący stwierdził nieutrzymanie w dobrej kulturze rolnej całej powierzchni działki ([...] ha), w której zawierała się również powierzchnia zadeklarowana we wniosku ([...] ha). Organ podkreślił, że producent nie wniósł żadnych uwag do protokołu z czynności kontrolnych oraz zastrzeżeń odnośnie spornej działki B. W związku z powyższym, zdaniem organu, z uwagi na niezastosowanie się skarżącego do minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej i tym samym naruszenie § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 07 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) naliczono odpowiednie sankcje. W konsekwencji organ, zgodnie z art. 7 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29.09.2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE Nr L 2003.270.1 ze zm.) w związku z art. 66 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE.L.2004.141.18), zmniejszył całkowitą kwotę płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, które miały zostać przyznane w danym roku kalendarzowym, w którym doszło do wystąpienia niezgodności. Na powyższą decyzję organu odwoławczego Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji z uwagi na zastosowanie przez organy administracji błędnej wykładni art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, art. 104 k.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Spółka podniosła, iż uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest nieprawdziwe w części stwierdzającej brak uczestnictwa przedstawiciela Spółki w kontroli na miejscu gospodarstwa producenta. Ponadto stwierdziła, iż zdjęcie spornej działki B zostało wykonane w obecności prokurenta, A. L. oraz innego pracownika Spółki w środkowej części spornej działki z drogi, a nie jak wskazał organ II instancji, ze skraju północnej części działki. Wyjaśniła, że przedmiotowe zdjęcie przedstawia część działki niewykorzystywanej rolniczo, wyłączonej od ubiegania się o płatności bezpośrednie. Na koniec dodała, iż kontrolerzy nie kontrolowali stanu upraw, nie wchodzili na działkę i nie lustrowali całego pola (po intensywnych deszczach niemożliwe było wejście na działkę) i dlatego nie można stwierdzić, że na całej działce nie była zachowana dobra kultura rolna. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślił, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji dotyczące braku obecności przedstawicieli Spółki podczas kontroli, w żaden sposób nie wpływa na wynik rozstrzygnięcia. Natomiast odnosząc się do zarzutu stwierdzającego niemożność zweryfikowania przez inspektorów braku dobrej kultury rolnej z uwagi na to, iż nie wchodzili na działkę i nie lustrowali całego pola, organ podkreślił, że pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia mają ustalenia inspektorów terenowych, którzy wizytując gospodarstwo rolne Spółki Pracowniczej "R.-D." sp. z o.o. mieli możliwość bezpośredniej oceny stanu faktycznego działki rolnej B i określenia czy na danej działce miało miejsce koszenie lub wypasanie zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Z materiałów sprawy wynika, że zaistniały między stronami spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy zasadnie i bez naruszenia tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, zmniejszyły przysługujące skarżącej Spółce jednolitą płatność obszarową (JPO), uzupełniającą płatność obszarową (UPO) i oddzielną płatność z tytułu cukru ze względu na nie utrzymanie we właściwej kulturze rolnej zgłoszonej do płatności części działki o powierzchni 1,92 ha (powierzchnia całkowita działki - 2,92 ha). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru - obowiązującej w momencie rozpoznania sprawy utrzymanie gruntów rolnych w dobrej kulturze stanowi jedną z przesłanek warunkujących przyznanie stosownych dopłat. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (akt wykonawczy do w/w ustawy), określono szczegółowe warunki, jakim winny być poddawane grunty rolne zgłaszane do dopłat, aby można było uznać, że są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia, utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku łąk. Konsekwencją stwierdzenia przez organy uprawnione, że zgłoszony do dopłat cały obszar gruntów rolnych, bądź jego część nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, jest obniżka przysługujących rolnikowi dopłat od całego zgłoszonego obszaru. Zgodnie z art. 66 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. oraz art. 7 pkt 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., zmniejszenie przysługujących płatności co do zasady stosuje się do wysokości 3 %. Z okoliczności sprawy wynika, że zastosowana przez organy obniżka przysługujących płatności odpowiada wielkości określonej w rozporządzeniach Rady, a zatem istota sporu będzie się sprowadzała do oceny, czy co do zasady zaistniały przesłanki do obniżenia płatności obszarowej, a ściślej czy zgłoszona również do płatności część działki o powierzchni [...] ha była, czy nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Z materiałów sprawy wynika, iż fakt utrzymywania przedmiotowej działki w niewłaściwej kulturze rolnej został stwierdzony w toku kontroli przeprowadzonej metodą "foto" w dniu [...]r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca Spółka podniosła , że "nasuwa się przypuszczenie, że dokonywano pomiarów całej powierzchni działki ewidencyjnej" oraz, że "osoba kontrolująca i wykonująca dokumentację FOTO nie sporządziła jej z części działki wykorzystywanej rolniczo", nie wskazując żadnych wniosków dowodowych na poparcie tej argumentacji. Niemniej jednak w skardze zostało doprecyzowane, a w szczególności dopiero na rozprawie w dniu 16 października 2007r., że przedstawiciel Spółki oraz jej pracownik byli obecni przy czynnościach kontrolnych. W konsekwencji Spółka kwestionuje jako zgodny z prawdą wskazany przez organ kierunek wykonania zdjęcia spornej części działki. Zauważyć należy, że protokół z czynności kontrolnych na s. 4/6 zawiera rubrykę ozn. Nr XIII, która nie została wypełniona. Zdaniem przedstawiciela Spółki zdjęcie 25-1 nie przedstawia części działki zadeklarowanej do płatności. Na argumentację organu, że w trakcie omawiania wyników kontroli skarżący nie kwestionował, iż zdjęcie przedstawia sporną działkę, skarżący na rozprawie wyjaśnił, że zdjęcie 25-1 o takim o formacie, w jakim znajduje się w aktach sprawy otrzymał dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Na etapie zatem postępowania administracyjnego organy nie miały możliwości ustosunkowania się do tych zarzutów i argumentacji, stąd uzasadnienie decyzji organu I instancji oraz organu odwoławczego nie zawierają argumentacji w tym przedmiocie. Wręcz przeciwnie przedłożony Sądowi materiał dowody, a w szczególności protokół z czynności kontrolnych oraz treść uzasadnień decyzji organu I i II instancji wskazują, że czynności zostały przeprowadzone bez uczestnictwa w nich przedstawicieli strony skarżącej. Wobec sporu co do miejsca działki, której dotyczy sporne zdjęcie 25-1, z powołaniem się przez przedstawiciela Spółki, że był obecny przy tych czynnościach, należy stwierdzić, że stan faktyczny wymaga jednoznacznego ustalenia, a do przedstawionych zarzutów organ jest obowiązany się ustosunkować. Strona skarżąca podniosła bowiem zarzuty w skardze i na rozprawie, które korespondują z zarzutami podniesionymi w trakcie postępowania administracyjnego (choć wówczas nie sprecyzowanymi, bardzo ogólnikowymi), a co do których nie można uznać, że organ ustosunkował się w taki sposób, iż stan faktyczny jest ustalony należycie w świetle sprawy. W związku z tym na organie ciąży obowiązek jednoznacznego wykazania, że zebrany materiał dowody w tym fotograficzny, przedstawia stan działki, którą zgłosiła skarżąca Spółka do płatności. Organ powinien powtórzyć czynności, które wykażą w sposób nie budzący wątpliwości, czy zgromadzona dokumentacja w tym fotograficzna, obejmuje sporną część działki zgłoszoną do płatności, a nie inną. Sąd zatem nie przesądza, czy skarżącej Spółce przysługuje prawo do płatności bez pomniejszenia lecz stwierdza, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w podanym wyżej zakresie. Powyższe sprawia, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 Kpa. Stosownie do tych przepisów w toku postępowania organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W przedmiotowej sprawie organy nie uczyniły zadość wymogom wynikającym z wyżej wymienionych przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach sądowych rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. I. Najda - Ossowska H. Adamczewska - Wasilewicz E. Kruppik - Świetlicka