I SA/Bd 568/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 czerwca 2024 r. nr WFB.VI.3151.28.2022-13 w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz S. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Bd 568/24 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 2 pkt 2c i pkt 6c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a.", po rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych przez S. G. (dalej też jako: skarżący) w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez Wojewodę [...] w dniu [...] stycznia 2024 r. oddalił zarzuty. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] marca 2022 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego, opiekuna prawnego małoletniego D. G. ur. [...] 2019 r., w celu wyegzekwowania obowiązku niepieniężnego, polegającego na poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, jako środek egzekucyjny wskazano grzywnę w celu przymuszenia. W toku postępowania Wojewoda postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r., znak: [...], nałożył na skarżącego grzywnę celem przymuszenia w wysokości 1000 zł w wezwał do wykonania, w terminie 120 dni, ciążącego na nim obowiązku. Z uwagi na to, że obowiązek ten nie został wykonany, a grzywna nie została uiszczona, w dniu [...] stycznia 2024 r. Wojewoda wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i skierował sprawę do egzekucji należności pieniężnych. Z kolei w dniu [...] marca 2024 r. do Wojewody wpłynęło pismo Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] marca 2024 r. w sprawie przekazania zgłoszonych przez skarżącego w dniu [...] lutego 2024 r. (data stempla pocztowego) przez skarżącego zarzutów opartych o art. 33 § 2 pkt 2 lit. c i pkt 6 lit. c u.p.e.a. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19. W dalszej kolejności organ pierwszej instancji wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. jest wyegzekwowanie nieuiszczonej w wyznaczonym terminie grzywny celem przymuszenia, która została nałożona postanowieniem Wojewody z [...] grudnia 2023 r. znak: [...]. Zwrócił uwagę, że ww. postanowienie funkcjonuje w obrocie prawnym, a postępowanie, w ramach którego zostało wydane nie zostało zawieszone ani umorzone. Ponadto, pomimo zastosowania środka egzekucyjnego, obowiązek o charakterze niepieniężnym nie został przez skarżącego wykonany. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji stwierdził, że obowiązek uiszczenia nałożonej grzywny jest wymagalny. Nadto zaznaczył, że wskazany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego określił 6-miesięczny termin traty mocy obowiązującej art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1657 ze zm.) w trosce o zachowanie ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Ponadto nie zniweczył skutków prawnych jakie wynikły w okresie jego obowiązywania, w szczególności nie wyeliminował wydanych na jego podstawie komunikatów Głównego Inspektora Sanitarnego z porządku prawnego. W konsekwencji powyższego, organ pierwszej instancji przyjął, że w tytułach wykonawczych wystawionych do dnia [...] listopada 2023 r. obowiązki określone na podstawie tych komunikatów, nie utraciły mocy wiążącej dla zobowiązanych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o ponowne rozpoznanie zarzutów i o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2024 r. Wojewoda [...] działając jako organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak: [...] w sprawie zgłoszonych zarzutów. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w dniu [...] lutego 2023 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2023 r., znak: [...], o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego, opiekuna prawnego małoletniego P. G., ur. [...].2021 r., w celu wyegzekwowania obowiązku niepieniężnego, polegającego na poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Jednocześnie wskazano jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia. W toku postępowania egzekucyjnego Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r., znak: [...], nałożył na zobowiązanego grzywnę celem przymuszenia w wysokości 500 zł i wezwał do wykonania, w terminie 120 dni, ciążącego na nim obowiązku. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku oraz nieuiszczeniem nałożonej grzywny, w dniu [...] lutego 2024 r. Wojewoda [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], i skierował sprawę do egzekucji należności pieniężnych. W dniu [...] marca 2024 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] marca 2024 r., w sprawie przekazania zgłoszonych w dniu [...] lutego 2024 r. (data stempla pocztowego) przez skarżącego zarzutów opartych o art. 33 § 2 pkt 2 lit. c i pkt 6 lit. c. Zobowiązany wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19. Dodał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak: [...], oddalił zgłoszone zarzuty. Z kolei w dniu [...] kwietnia 2024 r. (data stempla pocztowego) zobowiązany, reprezentowany przez pełnomocnika złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ dodał, że podstawą prawną wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...].01.2024 r., jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].12.2022 r., znak: [...]. w sprawie nałożenia grzywny celem przymuszenia, w którym m.in. wskazano 120-dniowy termin uiszczenia grzywny (wraz z kosztami egzekucyjnymi) oraz pouczono, iż w przypadku jej nieuiszczenia we wskazanym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Nieuiszczone w terminie grzywny w celu przymuszenia podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w ustawie egzekucyjnej, co wynika wprost z art. 124 u.p.e.a., i co zostało wskazane w postanowieniu Wojewody [...] w sprawie nałożenia grzywny celem przymuszenia. Ponieważ postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Wojewodę [...] nie jest umorzone, zawieszone ani wstrzymane na skutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a obowiązek o charakterze niepieniężnym nie został wykonany, należy stwierdzić, że obowiązek uiszczenia grzywny celem przymuszenia jest wymagalny. Wskazany przez zobowiązanego wyrok w istocie odnosi się do kwestii wymagalności obowiązku szczepień ochronnych, i z tego powodu mógłby ewentualnie zostać przywołane w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B.. Rozpatrywanie powyższych kwestii na obecnym etapie stanowiłoby skorzystanie przez zobowiązanego z nieprzysługującego środka odwoławczego. Ponadto należy zauważyć, że organ egzekucyjny nie ma uprawnień do badania wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym - uczynić to może jedynie wierzyciel obowiązku niepieniężnego, którym w tym przypadku jest ww. organ inspekcji sanitarnej. Celem postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. jest wyegzekwowanie grzywny celem przymuszenia. Zobowiązany nie przedstawił żadnego argumentu świadczącego o braku wymagalności obowiązku wynikającego z zastosowania ww. środka egzekucyjnego. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, skarżący za pośrednictwem pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wskazał, że zaskarża w całości przedmiotowe postanowienie i zarzucił mu naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 33 § 2 pkt 6c u.p.e.a. przez egzekwowanie grzywny, mimo, że podlegała ona umorzeniu, gdyż wydano ją w postępowaniu wszczętym na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją. Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: Skarga została uwzględniona. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, t.j.) – dalej: "p.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd pierwszej instancji jest wobec powyższego związany "granicami sprawy", lecz nie jest związany "granicami skargi". Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., I OSK 3196/19). Zatem WSA nie był związany zarzutami podniesionymi w skardze oraz jej wnioskami, jak również powołaną podstawą prawną i uznał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, t.j.) - dalej: "k.p.a." w zw. z art. 18 i art. 17 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a." W sprawie rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1a u.p.e.a.), organ miał podstawy do utrzymania w mocy swojego postanowienia z [...] kwietnia 2024 r., nr [...], w którym działając na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 2 pkt 2c i pkt 6c u.p.e.a., rozstrzygnięto o zarzutach zgłoszonych przez skarżącego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez Wojewodę [...] w dniu [...] stycznia 2024 r. w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Postępowanie "odwoławcze" uruchamiane przez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest postępowaniem, w wyniku którego rozstrzygnięcie zawsze musi być wiązane z aktualnym stanem faktycznym i prawnym sprawy. Ten stan faktyczny musi być aktualny dla sprawy, skoro ma wiążąco określać sytuację prawną podmiotu. Organ "ponownie rozpatrujący sprawę" nie działa jak organ odwoławczy sensu stricto, nie odnosi się tylko do zarzutów zawartych w środku odwoławczym, ale jest zobowiązany po raz dugi zbadać sprawę, tak jak czyni to organ I instancji. Organ ten jest więc zobowiązany do ustalenia faktów i wskazania przepisów jakie zastosował wydając własne rozstrzygnięcie. Jest to ponowne kompleksowe badanie sprawy. Organ oczywiście jest zobowiązany do odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez stronę przeciwną, ale czyni to on jedynie obok ponownego rozpatrzenia sprawy, nie jest to głównym przedmiotem badania. Sprawa obejmuje tytuł wykonawczy nr [...] z [...] stycznia 2024 r., a jako utrzymane w mocy zostało wymienione postanowienie z dnia [...] kwietnia 2024 r., nr [...]. Zarówno wystawienie tytułu wykonawczego jak i postanowienie mają swe źródło w postanowieniu organu z dnia [...] grudnia 2023 r., znak: [...], którym ten nałożył na skarżącego grzywnę celem przymuszenia. Grzywna ta dotyczy wyegzekwowania obowiązku niepieniężnego, polegającego na poddaniu dziecka (D.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ani nie przywołano okoliczności faktycznych odpowiadających okolicznościom tytułu wykonawczego nr [...] z [...] stycznia 2024 r., ani odpowiadających postanowieniu z [...] kwietnia 2024 r., nr [...]. Zgodnie z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 124 § 2 k.p.a. wymaga zaś, by postanowienie zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (por.: wyrok WSA w Gdańsku z 4 lipca 2024 r., III SA/Gd 234/24). Uzasadnienie faktyczne obejmuje zaś w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 124 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.). Organ zobowiązane był do ustalenia wszystkich faktów i okoliczności niezbędnych dla załatwienia sprawy, tj. zebrania wszystkich dostępnych dowodów i rozpatrzenia ich w sposób wyczerpujący. Następnie powinien je ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). W kontrolowanym postanowieniu organ oparł się na nieadekwatnym do sprawy stanie faktycznym. Treść uzasadnienia faktycznego nie odpowiada okolicznościom ujawnionym zarówno we wskazywanym tytule wykonawczym jak i postanowieniu o nałożeniu grzywny. Chodzi o inny wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. innego małoletniego oraz inny obowiązek zapłaty przez zobowiązanego grzywny celem przymuszenia określonej w innej wysokości. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku oraz nieuiszczeniem nałożonej grzywny, w dniu [...] lutego 2024 r. przyjęto, że Wojewoda [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. W takim wypadku należało przyjąć, że organ nie wypełnił obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w sposób odpowiadający art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 17 § 1a u.p.e.a., a WSA nie mógł organu w tym zastąpić. Ochrona skarżącego w drodze sądowoadministracyjnej, jest ograniczona do badania zgodności działalności administracji publicznej z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2024 r., poz. 12672, t.j.). Sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, jednak nie rozstrzygają spraw administracyjnych za organy (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2023 r., II OSK 693/21). Ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznał, że Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, w przypadku gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ" rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Brak odpowiedniego uzasadnienia postanowienia jest naruszeniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika ze stwierdzenia, że na chwilę obecną nie da się tego wyniku skontrolować i sprawa wraca do organu. W nawiązaniu do art. 153 p.p.s.a. jako wskazanie należy przyjąć, że na tym etapie WSA nie miał obowiązku ustosunkowywania się do wszystkich okoliczności podlegających wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu w danej sprawie. To, że sąd administracyjny uchylając zaskarżony akt nie odniósł się do niektórych kwestii nie oznacza, że organ rozpoznając sprawę nie będzie tych kwestii rozstrzygał. Przeciwnie - obowiązkiem organu jest należyte wyjaśnienie i rozstrzygnięcie wszystkich mających istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, niezależnie od tego, czy sąd do nich się odnosił, czy je pominął. Zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W tym miejscu podkreślić należy, że pojęcie "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym oraz, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o samą sentencję wyroku, lecz także o jego uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi ten przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (por. J. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). Jednocześnie zauważyć należy, że ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 i B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Mając na względzie powyższe oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964, tj.).