I SA/Bd 578/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Najda - Ossowska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w P. z dnia [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym. W uzasadnieniu organ powołał następujący stan faktyczny sprawy: skarżąca we wniosku o pomoc finansową na działanie i wspieranie gospodarstw niskotowarowych zawarła plan rozwoju gospodarstwa oraz zadeklarowała do realizacji następujące przedsięwzięcia: rozpoczęcie prowadzenia produkcji w działach specjalnych produkcji rolnej oraz osiągnięcie w okresie pobierania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego udokumentowanej rocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności rolniczej w wysokości, co najmniej 20 tys. zł. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. W przedmiotowej decyzji umieszczono zapis, iż płatność będzie wypłacana przez 5 kolejnych lat, z zastrzeżeniem, że stosownie do § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286 poz. 2870 ze zm.), warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. Dokonując weryfikacji treści złożonego oświadczenia oraz dołączonych do niego dokumentów, tj. kopii dwóch faktur VAT RR oraz trzech umów kupna-sprzedaży płodów rolnych wyprodukowanych w gospodarstwie rolnym skarżącej organ I instancji ustalił, że strona nie zrealizowała w wymaganym terminie wszystkich przedsięwzięć do realizacji których się zobowiązała zgodnie z Planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Skarżąca podnosiła, że nie deklarowała rozpoczęcia produkcji w działach specjalnych produkcji rolnej, a jedynie osiągnięcie w okresie pobierania płatności udokumentowanej, rocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności rolniczej w wysokości co najmniej 20 tys. zł. W ocenie skarżącej błąd popełnił pracownik Ośrodka Doradztwa Rolniczego, który podczas sporządzania planu uznał, iż rośliny szkółkarskie wykazane w planie podlegają pod działy specjalne produkcji rolnej i zaznaczył pkt 8 w tabeli nr 9. Skarżąca podkreśliła, że korzystając z doradztwa wyspecjalizowanej instytucji nie miała podstaw do sprawdzania czy wniosek zawiera błędy. Decyzją z dnia [...] organ I instancji wstrzymał skarżącej płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 w związku z niespełnieniem przesłanek warunkujących wypłatę czwartej i piątej raty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o uwzględnienie niezawinionego przez nią błędu we wniosku o płatności niskotowarowe, pozostającego bez merytorycznego związku ani oddziaływania na zadeklarowane przedsięwzięcie oraz o zmianę przedmiotowej decyzji i przyznanie dalszych płatności w roku czwartym i piątym. Skarżąca podniosła, że nie miała żadnych podstaw do sprawdzania ani kwestionowania prawidłowości wypełnionego wniosku, gdyż sporządzony został przez kompetentnego pracownika wyspecjalizowanej instytucji Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że skarżąca nie spełniła warunku określonego w § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia - nie zrealizowała przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zdaniem organu bezspornym jest fakt, iż strona z dwóch zadeklarowanych przedsięwzięć do realizacji, czyli rozpoczęcia prowadzenia produkcji w działach specjalnych produkcji rolnej oraz osiągnięcia w okresie pobierania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego udokumentowanej rocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności rolniczej w wysokości co najmniej 20 tys. zł, zrealizowała tylko to ostatnie. W przypadku zadeklarowania przez producenta rolnego więcej niż jednego przedsięwzięcia warunkiem otrzymania płatności w czwartym i piątym roku jest zrealizowanie i udokumentowanie wszystkich zadeklarowanych przedsięwzięć. Odnosząc się do twierdzeń strony, że błąd stanowiący podstawę do wydania zaskarżonej decyzji nie był przez nią zawiniony, gdyż został popełniony przez kompetentnego pracownika wyspecjalizowanej instytucji wypełniającego wniosek organ odwoławczy stwierdził, że fakt błędnego wypełnienia wniosku pomocowego przez osobę trzecią - pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego nie zwalnia skarżącej z negatywnych konsekwencji z tym związanych. Wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych został podpisany osobiście przez odwołującą, wobec czego ponosi ona odpowiedzialność także za ewentualny błąd osoby, którą się posłużyła przy wypełnianiu wniosku. Producent rolny podpisując wniosek potwierdza prawdziwość podanych w nim danych. Skarżąca nie sprawdziła poprawności wypełnienia wniosku i tym samym podpisując wniosek wypełniony przez osobę trzecią, bez uważnego zapoznania się z jego treścią wzięła na siebie odpowiedzialność za jego treść i za skutki niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania "wspierania gospodarstw niskotowarowych". Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie takiego wniosku przerzucać na organ administracji publicznej, ani także na inne osoby. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżąca złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie jej w całości. W uzasadnieniu przytoczyła okoliczności zadeklarowania przedsięwzięcia określonego w pkt 8 tabeli nr 9 wniosku, ponownie wskazując na błąd pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego. Podkreśliła, że nie miała podstaw, aby uważać wniosek za wypełniony niezgodnie z jej intencją. Zdaniem skarżącej wszystkie wnioski są szczegółowo sprawdzane przez ARiMR, a ewentualne błędy są weryfikowane przed skierowaniem wniosku do realizacji. Stąd obarczanie jej odpowiedzialnością za popełniony błąd uważa za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi nie narusza przepisów prawa w sposób, który mógłby implikować jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy uzależnione jest w zasadzie od udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie skarżącej wstrzymano płatności do gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty w związku z niespełnieniem przesłanek warunkujących jej dalsze wypłacanie. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z dnia 31 grudnia 2004 r. Nr 286, poz. 2870 ze zm) płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl § 8 ust. 1 płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zdaniem Sądu, organy rozpatrujące sprawę w stanie faktycznym sprawy zasadnie orzekły o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego skarżącej. Skarżąca nie spełniła bowiem warunków zaciągniętego zobowiązania w postaci realizacji przedsięwzięć. Strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego dwa przedsięwzięcia. Pierwsze dotyczyło rozpoczęcia prowadzenia produkcji w działach specjalnych produkcji rolnej. Drugie zaś odnosiło się do osiągnięcia w okresie pobierania płatności udokumentowanej rocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności rolniczej w wysokości co najmniej 20.000 zł. W rzeczywistości zrealizowała wyłącznie drugie z przedsięwzięć. Co do pierwszego stwierdziła, że popełniła błąd wskazując jako przedsięwzięcie uruchomienie produkcji w działach specjalnych produkcji rolnej. Błąd ten powstał podczas sporządzania wniosku o przyznanie płatności, wynikał zaś z wadliwej pomocy pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego. Skarżąca podniosła również, że w ramach weryfikacji wniosku błąd ten winien być wykryty i wyeliminowany. Na pozytywną ocenę - zdaniem Sądu - zasługuje stanowisko organów wyrażone w przedmiocie obowiązków spoczywających na wnioskodawcy podczas wypełniania i składania wniosku o płatności. Wnioskodawca jako osoba ubiegająca się o przyznanie płatności winna dołożyć należytej staranności by zrealizować deklarowane przedsięwzięcia. Zobligowana jest postępować zgodnie z wymogami zakreślonymi przez prawodawcę w powołanym wyżej rozporządzeniu. Skarżąca składając wniosek oświadczyła, iż zna zasady przyznawania płatności dla gospodarstw niskotowarowych. Stwierdzić dalej należy, że to wnioskodawca zobowiązany jest ustalić, jakie przedsięwzięcia chce realizować i sprawdzić, czy kwalifikują się one do przyznania płatności. Przyszłego beneficjenta płatności obciąża też obowiązek prawidłowego wypełnienia wniosku pod względem warunków formalnych, jak i merytorycznych. Brak realizacji zadeklarowanego we wniosku przedsięwzięcia obligował organ rozstrzygający sprawę do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego skarżącej w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Zauważyć w tym miejscu wypada, że w stanie faktycznym sprawy nie zaszła żadna z sytuacji określonych w § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, z którego to przepisu wynika, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności: 1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego; 2) wystąpienie klęski żywiołowej; 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. Zaskarżonej do Sądu decyzji w świetle przywołanej argumentacji nie można zatem było uznać za indywidualny akt administracyjny naruszający prawo. W zakresie argumentu skarżącej dotyczącego wprowadzenia jej w błąd przez pracownika ODR-u podczas wypełniania wniosku o płatność zauważyć należy, że ośrodki doradztwa rolniczego, tzw. ODR-y działają w oparciu o ustawę z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z dnia 25 listopada 2004 r. Nr 251, poz. 2507). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jednostkami doradztwa rolniczego jest 16 wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego, zwanych dalej "ośrodkami wojewódzkimi". W myśl art. 2 ust. 2a ośrodki wojewódzkie są samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi. Zadaniem ośrodków wojewódzkich jest prowadzenie doradztwa rolniczego obejmującego działania w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych oraz wiejskiego gospodarstwa domowego, mające na celu poprawę poziomu dochodów rolniczych oraz podnoszenie konkurencyjności rynkowej gospodarstw rolnych, wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, a także podnoszenie poziomu kwalifikacji zawodowych rolników i innych mieszkańców obszarów wiejskich, o czym stanowi art. 2 ust. 2b ustawy. Art. 5 ust. 2 pkt 1 przewiduje zaś, że ośrodki doradztwa rolniczego przy realizacji zadań współpracują z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dodać do tego jeszcze należy, iż na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z dnia 31 grudnia 2003 r. Nr 229, poz. 2273) wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego są obowiązane do informowania o warunkach i trybie udzielania pomocy, prowadzenia szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte planem, i doradzania w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy. Wypada w tym miejscu odnotować, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 1 tego aktu, znajdują zastosowanie w postępowaniu przed: organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1); przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (art. 1 pkt 2). Godzi się więc podnieść, iż ODR-y nie załatwiają spraw z zakresu swych kompetencji w drodze decyzji administracyjnych, brak ku temu stosownej regulacji prawnej zawartej w obowiązującym systemie prawa. Wynika zatem z powyższego, że ODR-y pełnią jedynie rolę pomocniczą, informacyjną w zakresie ogólno rozumianej pomocy rolnikom, w ramach której mieści się doradztwo w przedmiocie płatności. Nie są one organami administracji i nie działają w ramach procedury administracyjnej, która uruchamiana jest dopiero w wyniku złożenia wniosku o przyznanie płatności w Powiatowym Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Tym samym błędy popełnione przez te podmioty nie obciążają organów prowadzących sprawy o przyznanie płatności. W związku z tym, iż są to podmioty, które realizują swoje zadania poza systemem organów administracji, ponoszą też własną odpowiedzialność za swe działania. Rolnik, który poniósł szkodę w wyniku błędnego pouczenia może dochodzić od sprawcy szkody jej naprawienia na drodze cywilnoprawnej. Jeśli zaś chodzi o argument podnoszony przez skarżącą odnośnie obowiązku organu pierwszej instancji weryfikacji wniosku, wykrycia popełnionego błędu i jego eliminacji przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, stwierdzić trzeba, że działy specjalne produkcji rolnej mają bardzo szeroki zakres. Dotyczą nie tylko produkcji roślinnej, ale i też zwierzęcej. Dla przykładu można wskazać na podstawie ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 października 2004 r. w sprawie norm szacunkowych dochodu z działów specjalnych produkcji rolnej (Dz. U. z dnia 21 października 2004 r. Nr 229, poz. 2308), obowiązującego od dnia 1 stycznia 2005 r., iż produkcję rolną w ramach działów specjalnych produkcji rolnej można było prowadzić w zakresie upraw w szklarniach ogrzewanych, nieogrzewanych, tunelach foliowych, upraw grzybów i grzybni, hodowli drobiu rzeźnego, nieśnego, wylęgarni drobiu, hodowli zwierząt futerkowych, laboratoryjnych, hodowli ryb, czy też dżdżownic. Skarżąca złożyła w tym przedmiocie wniosek ogólny, nie wskazując konkretnie, jakie działania z zakresu działów specjalnych produkcji rolnej będzie wykonywała. Zauważyć należy, że ani przepisy powołanego rozporządzenia, ani też druk wniosku i załączników do niego, nie przewidywały konkretyzacji produkcji, która miała być prowadzona w ramach działów specjalny produkcji rolnej. Trudno jest w tak zakreślonym stanie faktycznym sprawy zarzucać błąd organowi, którego miał się dopuścić podczas weryfikacji wniosku, iż nie wychwycił pomyłki skarżącej popełnionej w przedmiocie wyboru przedsięwzięcia niemieszczącego się w ramach działów specjalnych produkcji rolnej. Wskazać też trzeba - jak słusznie zauważył to organ drugiej instancji - że brak precyzji co do konkretnej produkcji w ramach działów specjalnych produkcji rolnej, pozwala na zmianę zamierzeń produkcyjnych. Wobec powyższego argumenty skargi należało uznać za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.