I SA/Bd 578/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C." ..." sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Grudziądza w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 25 lipca 2024 r. C."Ż." sp. z o.o. w Ł.wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Prezydenta Grudziądza w postaci wystąpienia pokontrolnego z dnia 10 lipca 2024 r. Wystąpienie pokontrolne dotyczyło kontroli, której przedmiotem było sprawdzenie rozliczenia (wykorzystania) dotacji za [...] r. dotyczącej S.w G., której organem prowadzącym jest skarżąca. W odpowiedzi na skargę Prezydent Grudziądza wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, ewentualnie o oddalenie skargi wobec jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Rozpatrywana skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres tej właściwości reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg (katalog zawarty w § 2) na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, zatem zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Mając na uwadze treść samej skargi oraz czynność, której skarga dotyczy, należy zbadać, czy zaskarżona czynność mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie, stanowią te, które: po pierwsze, w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzjami ani postanowieniami; po drugie, mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; po trzecie, podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; po czwarte, są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się – między innymi – jednostronnością działania; po piąte, są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por.: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). Co istotne, akty lub czynności, w stosunku do których właściwość sądów administracyjnych formułuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia. W konsekwencji odpowiadają one raczej formule wykonywania prawa niż jego stosowania, a zatem urzeczywistniają dyspozycję normy prawnej kreującej już konkretny (tj. istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351). W niniejszej sprawie podstawą prawną do przeprowadzenia kontroli była ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r. poz.754). Podstawą do wydania przedmiotowego wyniku kontroli stał się przepis art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowiący, że organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 (§ 1). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (§ 2). Tryb kontroli w tej sprawie określa uchwała Nr XLVI/7/18 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, przedszkoli specjalnych, przedszkoli integracyjnych, szkół, szkół integracyjnych i placówek, dla których gmina-miasto Grudziądz jest organem rejestrującym oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2018, poz. 687 ze zm.). Zgodnie z § 11 ust. 10 i 11 tej uchwały, na podstawie ustaleń protokołu kontroli do organu prowadzącego kierowane jest pisemne wystąpienie pokontrolne, które może określać stwierdzone nieprawidłowości w pobraniu i wykorzystaniu dotacji oraz zawierać wyliczenie dotacji pobranej nienależnie w nadmiernej wysokości albo wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (§ 11 ust. 10). Kontrolowany, do którego zostało skierowane wystąpienie pokontrolne, jest zobowiązany w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym powiadomić Prezydenta Grudziądza o sposobie wykonania zaleceń oraz podjętych działaniach w celu usunięcia stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (§ 11 ust. 11). W niniejszej sprawie organ kontroli w dokumencie stanowiącym wystąpienie pokontrolne nie nałożył na skarżącą w sposób władczy żadnych obowiązków. Analiza zaskarżonego dokumentu stanowiącego wynik (protokół) kontroli wskazuje, że nie ukształtował on sytuacji prawnej skarżącej. Wprawdzie organ w wystąpieniu pokontrolnym zalecił: (1) dokonanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie: [...] zł; (2) dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł; (3) dołożenie sumienności i rzetelności w kompletowaniu pełnej dokumentacji pracowniczej i finansowej; (4) na bieżąco dokonywanie opisów na dokumentach w sposób umożliwiający jednoznaczne zaklasyfikowanie wydatku pod kątem sporządzanych rozliczeń; (5) zawierania z nauczycielami realizującymi ponad 4 godziny tygodniowo zajęć umowy o pracę; (6) sporządzania i składania miesięcznych rozliczeń przekazanej dotacji w terminie określonym zapisami § 9 uchwały nr XLVI/7/18 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, przedszkoli specjalnych, przedszkoli integracyjnych, szkół, szkół integracyjnych i placówek, dla których gmina-miasto Grudziądz jest organem rejestrującym oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania; (7) dokonywania wypłat wynagrodzeń pracowników na zasadach określonych w obowiązującym Regulaminie wynagradzania C. "...."; (8) rozliczania wydatków według ustalonych przez C. "..." współczynników; (9) ustalenia w formie pisemnej regulacji dotyczącej proporcjonalnego rozliczania wydatku i "dopełniana" go do 1, w przypadku, gdy wydatek nie jest rozliczony na cztery S.G.; jednak jednocześnie przedstawiając powyższe wnioski z przeprowadzonej kontroli organ jedynie zwrócił się o ich wykorzystanie celem usunięcia nieprawidłowości oraz podjęcie niezbędnych działań w celu niedopuszczenia do powstania podobnych nieprawidłowości w dalszej działalności (str. 7 wystąpienia pokontrolnego). Przedmiotowe wystąpienie pokontrolne nie stanowi więc podstawy do dochodzenia należności w nim wskazanej, ani też tytułu wykonawczego związanego z sankcjonowanym dochodzeniem roszczenia. Wystąpienie pokontrolne zawiera ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski (zalecenia) zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości – co samo w sobie nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego, ani też nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działania kontrolowanej jednostki. Jeżeli zaś prowadzone przez organ postępowanie doprowadziłoby na dalszym etapie do wydania decyzji administracyjnych o zwrocie nienależnie pobranej dotacji lub dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, to dopiero te (i tylko te) decyzje mogą być przedmiotem kontroli sądowej na mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznając skargę za niedopuszczalną, odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.