I SA/Bd 581/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Asesor WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 02 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz - Północ w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 29 listopada 2004 r. nr XXVI/300/04 w przedmiocie ustalenia dziennych stawek opłaty miejscowej 1. stwierdza nieważność § 2 uchwały Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 29 listopada 2004 r. nr XXVI/300/04, 2. określa, że § 2 uchwały Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 29 listopada 2004 r. nr XXVI/300/04 nie może być wykonany. I SA/Bd 581/08 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą z dnia 29 listopada 2004 roku nr XXVI/300/04 opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z 2004 roku Nr 132 poz. 2642, Rada Miejska w Koronowie rozstrzygnęła kwestię w sprawie określenia dziennych stawek opłaty miejscowej, zasad stosowania ulg i obniżek oraz sposobu jej poboru, określenia inkasentów i ich wynagrodzenia. Jako podstawę prawną niniejszej uchwały podano art. 18 pkt 8) i art. 40 ust. 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 01, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 i art. 19 pkt 1) lit. b) pkt 2)-3) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 02. Nr 9, poz. 84 ze zm.) oraz rozporządzeniem nr 13 Wojewody Bydgoskiego z dnia 26 sierpnia 1991 roku w sprawie ustalania miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową ( Dz. Urz. Wojewody Bydgoskiego Nr 18 poz. 133) w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 26 października 2004 roku w sprawie wysokości górnych granic stawek kwotowych w podatkach i opłatach lokalnych ( M.P. Nr 46, poz. 794). Powyższy akt prawa miejscowego został zaskarżony przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Północ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze, Prokurator wniósł o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Koronowie, zrzucając jej naruszenie przepisów art.17 ust. 1 pkt 1) i ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002r., Nr 9, poz. 84 ze zm.)poprzez: ustalenie dziennej stawki opłaty miejscowej dla osób fizycznych w miejscowości Salno, mimo, że miejscowość ta nie została ujęta w rozporządzeniu nr 13 Wojewody Bydgoskiego z dnia 26 sierpnia 1991r. (Dz. Urz. Województwa Bydgoskiego nr 18 poz. 133) jako miejscowość, w której pobiera się opłatę miejscową oraz zamieszczenie w uchwale przepisów określających odmienną wysokość opłaty miejscowej od dzieci i młodzieży uczącej się oraz emerytów i rencistów, a w konsekwencji tego wprowadzenie bez podstawy prawnej ulg w stosunku do tych osób. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do szczególnych kompetencji rady gminy zaliczono także podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w ustawach. Podniesiono, iż w myśl art. 17 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z dnia 12 stycznia 1991r. (Dz. U. z 2002r., Nr 9, poz. 84 ze zm.)obowiązującej w momencie wydania przedmiotowej uchwały do uprawnień wojewody należało ustalanie miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem Wojewody Bydgoskiego opłatę miejscową od osób fizycznych przebywających czasowo w celach wypoczynkowych, zdrowotnych lub turystycznych, pobiera się w obszarze miasta Koronowa, Krówki, Pieczysk, Kręgla, Romanowa, Samociążka, Sokole Kuźnicy, Tuszyn oraz Byszewa . Prokurator wskazał, że przedmiotowe rozporządzenie nie obejmuje miejscowości Salno, dla której w zaskarżonej uchwale ustalono opłatę miejscową dla osób fizycznych. Dlatego biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w momencie wydania zaskarżonej uchwały uznać należy, że brak było podstaw do ustalenia opłaty miejscowej dla tej miejscowości. Dodatkowo wskazano, iż w § 2 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Koronowie bezpodstawnie zróżnicowała wysokość opłaty miejscowej, określając różne jej wysokości dla dzieci i młodzieży oraz dla emerytów i rencistów. W ocenie unormowanie takie stoi w sprzeczności z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, w której nie dokonano rozróżnienia wysokości opłat lokalnych w stosunku do poszczególnych osób fizycznych. Podkreślono, że ustalanie stawek dziennych opłaty miejscowej należy do właściwości rady gminy (Rady Miejskiej) jednak w ocenie strony skarżącej opłata miejscowa ujęta w § 2 zaskarżonej uchwały winna mieć swoje odzwierciedlenie w granicach zakreślonych przez ustawę. Podkreślono, iż ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nie upoważnia rad gmin do wydawania uchwał w przedmiocie stosowania ulg w opłatach lokalnych. Dla poparcia takiego stanowiska przywołano wyrok NSA z dnia 15 listopada 1994r. sygn. akt SA/ Po 1595/94. Zgodnie z art. 19 ust. 3 wyżej wskazanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rada gminy może wprowadzić inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe, nie ma natomiast uprawnień do wprowadzenia zwolnień podmiotowych, w zakresie opłat lokalnych. Nadto nie ma podstaw do utożsamiania pojęć ulga i zwolnienie. Zdaniem skarżącego rada gminy jest uprawniona do wprowadzania ulg podatkowych tylko wówczas, gdy w danym przepisie ustawowym użyte jest pojęcie ulga. Z żadnego przepisu nie wynika natomiast uprawnienie dla rady do wprowadzenia ulg podmiotowych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Koronowie wyjaśniła, iż podejmując 29 listopada 2004 r. Uchwałę Nr XXVI/300/04 w sprawie określenia dziennych stawek opłaty miejscowej, zasad stosowania ulg i obniżek oraz sposobu jej poboru, określenia inkasentów i ich wynagradzania uchwaliła przedmiotową uchwałę w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy. Wskazano, iż w dacie podjęcia uchwały nie obowiązywał art. 17 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis ten został wprowadzony dopiero ustawą z 2005 r. Nr 167, poz. 1399. Podniesiono również, że miejscowość Salno została wprowadzona rozporządzeniem Wojewody jeszcze przed 2002 r., co potwierdza uchwała Rady Miejskiej z dnia 9 grudnia 2002 r. Nr 111/19/2002 (Dz. Urz. Województwa Kujawsko - Pomorskiego) Nr 148, poz. 2988), w której miejscowość Salno została wymieniona. Odnosząc się do zarzutu braku uprawnień rady do wprowadzenia ulg podmiotowych stwierdzono, iż zgodnie z art. 19 pkt 1) lit. c) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stawka opłaty miejscowej w miejscowościach uzdrowiskowych nie mogła przekroczyć 3,22 zł dziennie. W ocenie Rady Miejskiej zapis ten nie oznacza ograniczenia możliwości stosowania zróżnicowanych stawek opłat pod warunkiem, że stawka opłaty nie przekracza stawki maksymalnej. Końcowo wskazano, iż obecnie zgodnie z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2007 r. przepisem art., 17 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 249, poz. 1828) to rada gminy samodzielnie ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 i 4, w których pobiera się opłatę miejscową. Na rozprawie Prokurator zawęził swe żądanie do stwierdzenia nieważności § 2 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż § 2 Uchwały Nr XXVI/300/04 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 29 listopada 2004r. w sprawie określenia dziennych stawek opłaty miejscowej, zasad stosowania ulg i obniżek oraz sposobu jej poboru, określenia inkasentów i ich wynagradzania, został ustanowiony wbrew prawu. W sprawie, do wydania kontrolowanego aktu upoważniał art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. 2002r., Nr 9, poz. 84 j.t.). Zgodnie z nim, rada gminy, w drodze uchwały: określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawki ograniczono do wyznaczonej granicy, może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso (pkt 2)), może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych (pkt 3)). Ponadto w art. 17 ust. 2 cyt. ustawy w sposób zamknięty wymieniono osoby, od których tego rodzaju opłaty nie pobiera się. Zatem zarówno zapis art. 19 pkt 3) jak i art. 17 ust. 2 cyt. ustawy zakreślają radzie gminy możliwość stosowania zwolnień podatkowych. W ocenie tut. Sądu zapis § 2 kontrolowanej uchwały ma charakter takiego zwolnienia. W § 1 Uchwały określono stawkę opłaty na 1,66zł. Z kolei w § 2., ustalono wysokość opłaty miejscowej za każdy dzień pobytu od dzieci i młodzieży uczącej się oraz od emerytów i rencistów w kwocie innej, mniejszej niż stawka podstawowa. Skutkiem tego wymienione podmioty są zobowiązane płacić mniej niż pozostałe podmioty. Takie zróżnicowanie stawek, mimo, że ich wysokość mieści się w granicach ustalonych w art. 19 pkt 1) lit. b) cyt. ustawy podatkowej, wykracza poza dopuszczalne granice upoważnienia zakreślone przez art. 19 pkt 3) i art. 17 ust. 2 tej ustawy. Rada gminy została upoważniona do ustalenia stawek w wysokościach mniejszych niż podstawowa (zwolnień) tylko co do przedmiotu, natomiast zwolnienia podmiotowe zostały uregulowane w ustawie. Przyjmując za prawidłowe stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż wystarczy, że stawki mieszczą się w granicach ustawowych, dopuszczalne byłoby ustalenie dla niektórych podmiotów stawki maksymalnej, a dla innych minimalnej np. 0,10zł. Ten przykład jasno obrazuje, że w takim wypadku dopuszczalne byłoby w ramach aktu prawa stanowionego przez radę gminy zwolnienie dowolnych podmiotów. Zapisy ustawy na to nie pozwalają. Stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, wymaga upoważnienia, którego nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni. Z kolei uregulowanie określonych kwestii w ustawie pozbawia organy administracji możliwości wydawania w danej materii aktów prawa wewnętrznego o charakterze normatywnym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż "Gmina, ustalając stawki podatku, nie występuje jako podmiot gospodarczy, a jako organ samorządu terytorialnego, któremu na podstawie przepisów ustawowych przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 1996r, Nr 13 poz. 74 ze zm.)). Zdaniem składu orzekającego tak określony zakres uprawnień prawotwórczych gminy oznaczał, że tylko ustawowo można uprawnienia te ograniczyć. Nie mogą nadto być one zawężone w drodze interpretacji prawa. Ograniczenia takie powinny w sposób jednoznaczny i wyraźny wynikać z przepisów ustaw zawierających uprawnienia do stanowienia prawa stanowionego przez gminy. Odmienne rozumienie powołanego przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym prowadziłoby do ewidentnego naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej zarówno w przepisach konstytucyjnych, obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak i w art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Ponadto narażałoby organy na działania o charakterze nie zawsze prawnym oraz zawężała zakres swobody stanowienia prawa przez gminę" (wyrok z 28 listopada 1997r., III SA 733/97). Pogląd ten można odnieść do brzmienia przepisów mających zastosowanie w obecnie rozpoznawanej sprawie, gdyż zapisy nie zmieniły się w sposób dezaktualizujący go i obecnie tut. Sąd go podziela. Jednakże skoro w wyniku wykładni systemowej wewnętrznej można stwierdzić, że ustawodawca zakreślił ramy zwolnień od opłaty, to wszelkie działania samorządu, które te ramy rozszerzają, należy uznać za nieważne. Sąd również wziął pod uwagę art. 168 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Art. 168 upoważnia zatem wyraźnie ustawodawcę do przekazywania do normowania w drodze aktów prawa miejscowego tych elementów stosunku daninowego, które decydują o wysokości danin, pod warunkiem, że ustawa wyznaczy precyzyjnie granice kompetencji organów tych jednostek. Akty prawa miejscowego mogą w szczególności określać stawki podatków i innych opłat, ustawodawca musi jednak wyznaczyć zakres swobody regulacyjnej przysługującej upoważnionym organom (por.: wyrok z dnia 2 kwietnia 2007 r. Trybunału Konstytucyjnego, SK 19/06). W ocenie tut. Sądu różnicując stawkę opłaty miejscowej według podmiotów, rada gminy przekroczyła zakres swobody regulacyjnej. Na koniec jedynie, Sąd wskazuje, że Rozporządzenie Nr 13/91 Wojewody Bydgoskiego z dnia 26 sierpnia 1991r. (Dz.Urz.Woj.Bydg. Nr 18, poz. 133) powołane w podstawie zaskarżonej uchwały zostało zmienione Rozporządzeniem Nr 16/91 Wojewody Bydgoskiego z dnia 8 listopada 1991r. (Dz.Urz.Woj.Bydg. Nr 1, poz. 1) w ten sposób, że dodano miejscowości, w których można pobierać opłatę miejscową i między wymieniono miejscowość Salno. Zmiana ta powinna zostać powołana w podstawie uchwały, jednak brak ten, w ocenie Sądu, nie skutkuje nieważnością aktu. Mając na względzie powyższe oraz art. 147 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.