I SA/Bd 592/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Asesor sądowy Mirella Łent Protokolant Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Marii J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę W dniu [...] 2005 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", złożony przez Marię J. Producent ubiegał się m. in. o przyznanie Jednolitej (JPO) i Uzupełniającej (UPO) Płatności Obszarowej. Przeprowadzona przez organ I instancji kontrola administracyjna wniosku wykazała błąd polegający na tym, iż na działki ewidencyjne o numerach [...] złożyli wnioski o dopłaty zarówno Maria J., jak również Ryszard S. Wezwana do złożenia wyjaśnień Maria J. oświadczyła, iż ww. gruntów nie użytkuje zgodnie z dobrą praktyką rolniczą, gdyż ma utrudniony wjazd na pole i w związku z tym wnosi o wycofanie działek ewidencyjnych [...] z wniosku obszarowego. Do oświadczenia tego dołączyła umowę dzierżawy zawartą pomiędzy nią a właścicielem gruntów - Ryszardom S. oraz wypis z rejestru gruntów. W dniu [...] 2006 r. do Biura Powiatowego wpłynęło kolejne wyjaśnienie Marii J., w którym wycofała ona swoje oświadczenie tłumacząc, iż złożyła je pod wpływem roztargnienia i emocji związanych z otrzymanym wezwaniem. W celu rozstrzygnięcia niejasności dotyczących stanu faktycznego w dniu [...] 2006 r. w Biurze Powiatowym w B. przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Ponadto w dniu [...] 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego w B. wystąpił do Sekcji Kontroli Wewnętrznej Oddziału Regionalnego z wnioskiem o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia nieprawidłowości. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie oraz złożone w jego toku wyjaśnienia Marii J. potwierdziły – zdaniem organu I instancji - brak faktycznego użytkowania spornych działek przez stronę. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. odmówił przyznania Marii J. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz wymierzył sankcję. Od decyzji organu I instancji strona złożyła odwołanie. Podniosła, iż decyzja organu jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa. Posiada umowę dzierżawy, która nie została zerwana ani nie wygasła, a grunty były uprawiane. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych kieruje dopłaty do osoby sprawującej bezpośrednie władztwo nad nieruchomością i efektywnie w sensie gospodarczym z tej nieruchomości korzystającej, zgodnie z obowiązującymi normami dotyczącymi kultury rolnej i wymogów ochrony środowiska. Podniósł, iż zebrany w sprawie materiał wskazuje, iż strona mimo zawartej umowy nie była faktycznym posiadaczem i użytkownikiem spornych gruntów. Ponadto przyznała, iż to syn Ryszarda S. dokonywał prac polowych na spornych gruntach. Stwierdziła, iż nie wiedziała, że będzie to skutkować utratą jej praw do otrzymania płatności i gdyby była tego świadoma działek powyższych we wniosku obszarowym by nie zamieszczała. Również w treści odwołania, podnosząc, iż grunty te były uprawiane, Maria J. nie deklarowała jednoznacznie, iż to ona była osobą je uprawiającą, ani też nie przytoczyła na tą okoliczność żadnych dowodów. Organ wskazał, że nałożone sankcje wynikają z treści art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców, a w przypadku Uzupełniającej Płatności Obszarowej z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Organ dodatkowo podkreślił, iż powyższe sankcje w sytuacji, gdy stwierdzone zostaną niezgodności, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ wydający decyzję musi obowiązkowo zastosować. Obowiązujące normy nie dają możliwości jakiegokolwiek ich złagodzenia czy też odstąpienia od ich wymierzenia, a podstawą do ich wymierzenia jest tylko i wyłącznie niezgodność danych zawartych we wniosku ze stanem ustalonym w toku postępowania. Na decyzję organu II instancji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca wskazała, iż zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa. W otrzymanych do tej pory decyzjach jest bardzo dużo nieścisłości i tendencyjnego interpretowania zeznań skarżącej, które nie zostały zaprotokołowane. Podkreśliła, iż to jej mąż wykonywał prace polowe. Strona złożyła osobiście wniosek o dopłaty bezpośrednie ze względu na panujący w gospodarstwie rozdział obowiązków. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art.2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. W świetle powyższej regulacji płatności przysługują posiadaczowi gospodarstwa rolnego, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) jest w posiadaniu gruntów rolnych, 2) utrzymuje je w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, 3) łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami jest nie mniejsza niż 1 ha. Z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej wynika, że utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest: 1) uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; 2) koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku łąk; 3) koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 30 września - w przypadku łąk trzęślicowych, zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt; 4) wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy skarżąca spełniła drugą z wymienionych przesłanek, tj. utrzymywała grunty w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska Decydujące znaczenie dla rozpatrywanej sprawy mają wnioski płynące z ustalonego przez organy podatkowe stanu faktycznego. Istota sporu sprowadza się głównie do zagadnień dowodowych. Przystępując do rozważań na tej płaszczyźnie niezbędne jest odniesienie się do treści art.80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji ocenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje na gruncie postępowania administracyjnego zasadę swobodnej oceny dowodów. Polega ona na tym, że organ administracji nie jest związany jakimikolwiek regułami dowodowymi, ocenia dowody za wiarygodne bądź niewiarygodne na podstawie własnego przekonania. Ocena ta powinna być zgodna z wymogami wiedzy, doświadczenia i logiki. Zasada ta ogranicza zakres oceny organu administracji do tych dowodów, które zostały zebrane w toku postępowania dowodowego. W postępowaniu tym materiał dowodowy powinien być zebrany w całości i w sposób wyczerpująco rozpatrzony, co wynika z art. 77 k.p.a. Ponadto organ administracji powinien uczynić zadość treści art. 7 k.p.a., w świetle którego w toku postępowania organy administracyjne podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, którym objęła także działki ewidencyjne o nr [...] położone w C. W piśmie z dnia [...] 2006 r. skarżąca oświadczyła, że nie użytkuje powyższych gruntów zgodnie z dobrą praktyka rolniczą, gdyż ma utrudniony wjazd na pole i w związku z tym wnosi o wycofanie działek ewidencyjnych z wniosku obszarowego. Dodała, że pola te leżą odłogiem. W piśmie z dnia [...] 2006 r. odwołała to oświadczenie, twierdząc, że złożyła je pod wpływem roztargnienia i emocji. W takcie rozprawy administracyjnej przed organem I instancji skarżąca wyjaśniła, że albo niektóre działki były użytkowane, za jej zgodą, przez Państwo S. albo w odniesieniu do innych działek (nr [...]) w ogóle nie wiedziała, co było na nich uprawniane. Z wyjaśnień Zbigniewa S. (syna Ryszarda S.) wynika, że to on zajmował się gruntami (np. koszeniem). W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Sekcję Kontroli Wewnętrznej Oddziału Regionalnego ARiMR, skarżąca do protokołu z dnia [...] 2006 r. oświadczyła m.in., że w 2005 r. łąkami zajmował się syn Pana S. – Stanisław lub Zbigniew. To oni zbierali trawę i kosili łąki. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, że skarżąca nie utrzymywała gruntów w dobrej kulturze rolnej, bowiem ani gruntów nie uprawiała, ani nie kosiła na nich trawy. Przedstawiona przez organ odwoławczy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana została w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Postępowanie dowodowe było prowadzone z uwzględnieniem treści art. 7 i art.77 k.p.a. Fakt, że strona zawarła z Ryszardem S. umowę dzierżawy powyższych gruntów nie może być podstawą przyznania jej płatności. Podstawowe znaczenie ma to, czy skarżąca utrzymywała te grunty w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Zebrany w sprawie materiał dowodowy temu przeczy. Jedna zatem z przesłanek warunkująca przyznania płatności bezpośrednich – wynikająca z art.2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych - nie została spełniona. Podniesiona przez skarżącą dopiero na rozprawie okoliczność, że Ryszard S. nie złożył wniosku o przyznanie płatności na powyższe działki nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, aczkolwiek powinna być przez organy wyjaśniona. Przyznanie skarżącej dopłat nie zależało od złożenia bądź też nie złożenia przez wyżej wymienionego przedmiotowego wniosku. Strona podnosi, że uprawą gruntów, poza łąkami, zajmował się jej mąż (zmarł w 2005 r.). Skarżąca nie wskazała jednak w postępowaniu przed organami świadków, czy środków dowodowych, które by to potwierdzały. Strona wręcz zeznała, że działki były użytkowane przez Państwo S. Umowę dzierżawy gruntów zawarła w 1999 r., ale ze składanych przez nią wyjaśnień w postępowaniu administracyjnym nie wynika, aby grunty te były obsiewane. Znamienne jest też, iż sama stwierdziła, że nie użytkowała gruntów zgodnie z dobrą praktyką rolniczą, i że leżą one odłogiem. Oświadczenie to odwołała, ale nie z tego powodu, że – jak utrzymuje - złożyła je pod wpływem emocji czy roztargnienia, lecz z tego względu, iż uświadomiła sobie skutki jakie takie oświadczenie powoduje. Do protokołu z dnia [...] 2006 r. wyjaśniła, że gdyby wiedziała, iż niewykonywanie prac polowych będzie skutkować pozbawieniem jej płatności, to we wniosku powyższych działek by nie zamieszczała. Skarżąca podnosi również w skardze, że nie wszystkie jej zeznania zostały zaprotokołowane. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby wnosiła o sprostowanie protokołów czy też wcześniej je podważała. Należy podkreślić, że zgodnie z art.133 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów wspólnotowych, wskazanych w decyzji organu I i II instancji, w zakresie nałożenia sankcji. Są one następstwem powstałych nieprawidłowości wykrytych przez organ, tj. rozbieżności między deklarowaną pierwotnie przez skarżącą a rzeczywistą powierzchnią gruntów. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji.