I SA/Bd 593/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu oddala skargę Działający z upoważnienia Prezydenta M. T. Dyrektor Wydziału Ewidencji i Zezwoleń (obecnie Wydział Obsługi Mieszkańców) Urzędu M. T. po rozpatrzeniu wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, złożonych przez niżej wymienionych przedsiębiorców, ubiegających się o udzielenie zezwoleń w podanych poniżej punktach sprzedaży: [...]. decyzją z dnia [...] września 2020 r. orzekł o udzieleniu zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na okres do dnia [...] września 2023 r., następującym przedsiębiorcom we wskazanych punktach sprzedaży: [...]; orzekł o odmowie udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży niżej wymienionym przedsiębiorcom we wskazanych punktach sprzedaży: [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie szczegółowo opisano stan sprawy wskazując iż dotyczy on postępowania naboru wniosków przeprowadzonego w dniach od [...] czerwca do [...] lipca 2020 r. w związku z ośmioma wolnymi zezwoleniami na sprzedaż alkoholu w Okręgu nr [...] [...]. Po ogłoszeniu naboru wpłynęło 8 wniosków, które rozpatrzono w oparciu o kryteria wynikające z ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019r. poz. 2277 ze zm., dalej jako: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości") oraz aktów prawa miejscowego. Ustalono, że wszyscy zainteresowani przedsiębiorcy spełniają warunki wynikające z art. 14 i art. 18 ust. 3a i ust. 6 powołanej ustawy oraz uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] czerwca 2018 roku w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta T.. W tej sytuacji zastosowanie znalazł przepis art. 18 ust. 3b ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowiący, iż w sytuacji, gdy liczba wniosków o wydanie zezwolenia przewyższa maksymalną liczbę o której mowa w art. 12 ust. 1 zezwolenie w pierwszej kolejności wydaje się uwzględniając kryterium jak największej odległości punktu, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych od najbliższego działającego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, liczonej najkrótszą drogą dojścia ciągiem dróg publicznych a w następnej kolejności - kryterium prowadzenia przez wnioskodawcę jak najmniejszej liczby punktów sprzedaży. Pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę pozwoliły na ustalenie, iż od najbliższej działającego punktu sprzedaży napojów alkoholowych największe odległości dzielą w kolejności punkty następujące punkty: [...] i to im udzielono zezwoleń odmawiając jednocześnie ich udzielenia pozostałym wnioskodawcom. Przy czym w odniesieniu do punktu zlokalizowanego przy ul. [...] prowadzonego przez D. B. ustalono, że odległość ta wynosi 0 metrów albowiem w tym punkcie prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie obowiązującego zezwolenia – ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2017 r. Od decyzji tej odwołanie wniósł D. B. zarzucając nielogiczność pomiaru i określenia odległości na 0 metrów. Jak przyznał posiada zezwolenie na sprzedaż alkoholu ale jest ono przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego i wyraża obawę, że utraci zezwolenie w przypadku uchylenia decyzji przez sąd. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udzielenia D. B. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w punkcie sprzedaży przy ul. [...] w T. i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że ustawodawca w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawarł szereg obostrzeń, mających ograniczyć dostęp do alkoholu, jak i przewidział, jakie wymogi formalne muszą zostać spełnione, by sprzedaż napojów alkoholowych odbywała się zgodnie z prawem. I tak, w gestii rady gminy leży ustalenie, w drodze uchwały dla terenu gminy (miasta) maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych odrębnie dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, maksymalnej liczby zezwoleń odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (art. 12 ust. 1 w/w ustawy). Podobnie, rada gminy, w drodze uchwały ustala zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 12 ust. 3 w/w ustawy). Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewiduje natomiast, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Ze względu na powyższe zasady i obostrzenia (nie abstrahując też od szeroko rozumianego dobra społecznego), zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są reglamentowane. Polityka Rady M. T., dotycząca ograniczeń w zakresie sprzedaży alkoholu, jak i usytuowania punktów sprzedaży alkoholu na terenie miasta nie podlega ocenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Faktem jest, że właściwe organy konsekwentnie prowadzą działania zmierzające do ścisłej reglamentacji zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, co jest ich prawem. Z kolei Prezydent M. T. przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest związany zarówno przepisami powszechnie obowiązującego prawa w tym i aktami prawa miejscowego. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży na terenie miasta T. reguluje uchwała nr [...] Rady M. T. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta T.. Z kolei maksymalną liczbę zezwoleń reguluje uchwała nr [...] Rady M. T. z dnia [...] czerwca 2018 roku w sprawie ustalenia na terenie miasta T. maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży. Maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości pow. 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem ustalono na 150, przy czym maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż tego rodzaju napojów alkoholowych ustalono odrębnie dla poszczególnych okręgów będących jednostkami pomocniczymi Gminy M. T. – w tym dla Okręgu nr [...] [...] zezwolenia, przy czym wydanych zostało 21, a zatem do rozdysponowania pozostały 3 zezwolenia. W wyniku naboru przeprowadzonego w dnia od [...] czerwca do [...] lipca 2020 r. wpłynęło 8 wniosków od przedsiębiorców, którzy zamierzają prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości pow. 4,5% do 18% alkoholu. Wnioski te zostały przekazane do zaopiniowania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. w zakresie zgodności lokalizacji punktów sprzedaży określonych we wnioskach z uchwałami Rady M. T.. Wszystkie wnioski uzyskały pozytywną opinię. Następnie organ orzekający ocenił wnioski (określone w nich lokalizacje) pod kątem spełnienia warunków wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz przepisów prawa miejscowego. Każdy z tych wniosków został odrębnie przeanalizowany ze szczegółowym uzasadnieniem zastosowania każdego z tych kryteriów – co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. W wyniku tej analizy ustalono, że wszyscy przedsiębiorcy zainteresowani uzyskaniem zezwolenia spełniają warunki wynikające zarówno z ustawy jak i uchwał. Sytuacje takie reguluje przepis art. 18 ust. 3b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dodany w wyniku nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 10 stycznia 2018 roku o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U z 2018 r., poz. 3107) obowiązujący od 9 marca 2018 r. W myśl tego przepisu w przypadku, gdy liczba wniosków o wydanie zezwolenia przewyższa ich maksymalną liczbę zezwolenie w pierwszej kolejności wydaje się uwzględniając kryterium jak największej odległości punktu, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych od najbliższego działającego punktu sprzedaży napojów alkoholowych liczonej najkrótszą drogą dojścia ciągiem dróg publicznych, a w następnej kolejności – kryterium prowadzenia przez wnioskodawcę jak najmniejszej liczby punktów sprzedaży. W tym stanie rzeczy przeprowadzono dodatkowe czynności z udziałem uprawnionego geodety polegające na dokonaniu pomiarów odległości dzielących punkty sprzedaży wymienione we wnioskach od najbliższego działającego punktu sprzedaży napojów alkoholowych. W wyniku tychże pomiarów ustalono, iż takimi punktami są punkty [...]. O czynnościach związanych z pomiarami strony były informowane w toku postępowania. Ponadto pomiarów odległości dokonano stosownie do przepisu art. 18 ust. 3b powołanej ustawy, a zatem liczonej najkrótszą droga dojścia ciągiem dróg publicznych. W tym miejscu Samorządowe Kolegium podkreśliło , iż zastosowanie kryterium odległości w zakresie wniosku D. B. było o tyle nieuzasadnione, iż w ocenie organu odwoławczego postępowanie w zakresie tego wniosku nie powinno zostać wszczęte – organ powinien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). D. B. prowadzi w tym punkcie sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie obowiązującego zezwolenia – ostatecznej decyzji administracyjnej – decyzja tut. Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], która zgodnie z kodeksową zasadą trwałości korzysta z ochrony wyrażonej w art. 16 Kpa. Decyzja ostateczna podlega wykonaniu a ewentualne (przyszłe) jej uchylenie przez sąd administracyjny nie spowoduje automatycznej utraty zezwolenia a jedynie zobowiąże organy do ponownego rozpoznania wniosku strony. Wydanie decyzji na ten sam punkt temu samemu prowadzącemu spowodowałoby złamanie zasady powagi rzeczy osądzonej i skutkowało nieważnością takiej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro D. B. posiada stosowne zezwolenie obowiązujące do [...] listopada 2021 roku nie może ubiegać się o kolejne na ten sam okres i ten sam punkt. Kolejne zezwolenie może uzyskać dopiero po wygaśnięciu aktualnego zezwolenia. W skardze do tut. Sądu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie: - art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: jako "k.p.a.") przez jego zastosowanie i umorzenie postępowania w części dotyczącej wniosku Skarżącego, na skutek błędnego uznania, że nie było podstaw do merytorycznego rozpoznaniu sprawy; - art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materii dowodowego, polegającego na tym, że nie zastosowano do wskazanego przez Skarżącego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, kryterium odległości do najbliższego działającego punktu sprzedaży takich napojów; - tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdyż została ona wydana z naruszeniem prawa, na skutek błędnego zastosowania kryterium odległości proponowanego przez mnie punktu sprzedaży do najbliżej działającego punktu sprzedaży; - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa i zasady braku dyskryminacji nikogo w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny; - art. 2 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo Przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.) przez nierówne traktowanie stron przedmiotowego postępowania i niczym nieuzasadnione umorzenie postępowania w części dotyczącej mojego wniosku, co pozbawiło go możliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W dniu [...] czerwca 2020r. Skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości pow. 4,5% do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w punkcie sprzedaży przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2020r. odmówił Skarżącemu udzielenia zezwolenia. W uzasadnieniu wskazano, iż w tym samym punkcie (tj. ul. [...]) jest już prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych w tej kategorii w oparciu o ostateczna decyzję administracyjną z dnia [...] marca 2017r. nr [...]. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udzielenia Stronie zezwolenia i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że mając na uwadze fakt, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja przyznająca Skarżącemu zezwolenie na sprzedaż alkoholu w punkcie przy ul. [...] postępowanie w zakresie wniosku Strony nie powinno zostać w ogóle wszczęte. Skoro bowiem Strona prowadzi w tym punkcie sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie obowiązującego zezwolenia (ostatecznej decyzji administracyjnej Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 roku znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] marca 2017 roku znak [...]) organ winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd w pełni akceptuje stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o eliminacji tej pierwszej z obrotu prawnego na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej (podmiotowo i przedmiotowo) z załatwioną wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest bowiem wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w ustalonym przez prawo trybie. Zatem, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (por. np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 maja 2021 r. sygn. II SA/Ke 277/21 - publ. CBOSA). Podniesione w skardze zarzuty są niezasadne i odnoszą się w istocie do meritum sprawy tj. prawidłowości zastosowania przez organ pierwszej instancji przepis art. 18 ust. 3b ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zarzuty te stanowią w istocie powtórzenie argumentacji podnoszonej przez Stronę w toku postępowania, w tym w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu w pełni prawidłowe jest stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w odpowiedzi na zarzuty Skarżącego. Odnosząc się natomiast do sugestii strony tj. obaw co do ewentualnego uchylenia decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2017, podkreślić należy, że pozostaje to bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Organ nie może bowiem wydać zezwolenia na przyszłość bądź warunkowo. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.