I SA/Bd 600/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 05 września 2025 r., nr BP.501.2232.2024.2410.WA7.DM w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2024 r. nałożono na [...] J. O. z siedzibą w I. ("Strona", "Skarżący") karę pieniężną w wysokości [...] zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), tj. lp. 4.18 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 poz. 1539 ze zm., dalej: "u.t.d."). Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2025 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] lipca 2024 r. w W. poddano kontroli drogowej jednostkę transportową składającą się z pojazdu marki [...] wraz z naczepą. Kierowca P. K. wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy (odpadów) w imieniu i na rzecz Strony z K. do W.. Kierowca zespołem pojazdów przewoził ładunek odpadów (ładunek sypki o kodzie 12 01 01 w postaci: Odpady z toczenia i piłowania żelaza oraz jego stopów – 19600 kg). W wyniku oględzin kontrolowanego zespołu pojazdów stwierdzono brak wymaganego oznakowania tablicą pojazdu w związku z transportem odpadów. Wykonano dokumentację fotograficzną okazanych dokumentów oraz pojazdu. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli z dnia [...] lipca 2024 r. Kierowca podpisał protokół kontroli bez uwag. Dokumentacja fotograficzna potwierdza brak wypełnienia przez Stronę wiążących ją warunków z związku z wykonywanym transportem drogowym. Co więcej, wykonana dokumentacja fotograficzna potwierdza, że podczas kontroli pojazd był nieprawidłowo oznakowany, ponieważ posiadał tablicę "ODPADY", ale była ona umieszczona za przednią szybą. Organ podał, że art. 24 ust. 6 ustawy o odpadach i § 9-11 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów jednoznacznie wskazują, że środki transportu przewożące odpady ewidencjonowane zgodnie z art. 66 ust. 4 ustawy o odpadach i odpady inne niż niebezpieczne przewożone w ilości przekraczającej 100 kg musza być odpowiednio oznakowane. Oznakowanie środków transportowych określają przepisy ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 9 tego rozporządzenia pojazdy lub zespoły pojazdów, którymi przewożone są odpady powinny być oznakowane tablicą koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości, na której jest umieszczony napis "ODPADY", naniesiony wielkimi literami koloru czarnego o wysokości minimum 100 mm i szerokości linii minimum 15 mm. Tablica powinna być umieszczona w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni. Opisane oznakowanie powinno być czytelne i trwałe oraz odporne na warunki atmosferyczne. W przypadku wykonywania transgranicznego przewozu odpadów zamiast wyżej opisanej tablicy środki transportu mogą być oznakowane tablicą koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości 1300 mm wysokości, na której jest umieszczona wielka litera "A" koloru czarnego o wysokości minimum 200 mm i szerokości 20 mm. Miejsce umieszczenia tej tablicy i warunki trwałości oznakowania są takie same jak tablicy opisanej wyżej. Konsekwencją powyższego jest lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 10.000 zł. Uwzględniając powyższe zdaniem organu odwoławczego słusznie nałożono na Stronę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł stosownie do art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. oraz lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d. W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d. przez niezasadne przypisanie odpowiedzialności na podstawie tego przepisu, stronie (transportującemu odpady) bowiem pojazd był wyposażony w tablicę zamontowaną na stałe, a wskutek uszkodzenia tablicy podczas załadunku, została ona umieszczona przez kierowcę za przednią szybą, zatem odpowiedzialność transportującego odpady nie istnieje, natomiast w takim przypadku odpowiedzialność ciąży na kierowcy, który powinien był przytwierdzić tablicę na pojeździe lub wstrzymać z się z wykonaniem przewozu, - obrazę przepisów prawa procesowego przez naruszenie art. 7 k.p.a., polegające na sprzeniewierzeniu się zasadzie stania na straży praworządności przez ograny administracji, a w konsekwencji niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego, zmierzającego do prawidłowego załatwienia sprawy, a w konsekwencji niezastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., - bezkrytyczne cytowanie art. 92b u.t.d., podczas gdy organ odwoławczy nie wyciąga z treści przepisów żadnych konkluzji a orzeka, co prowadzi do braku subsumpcji, - błędną wykładnię art. 189a § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wskutek wyczerpującego uregulowania przesłanek i zasad wymiaru kary w przepisach ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy w przepisach tej ustawy nie uregulowano instytucji odstąpienia od nałożenia kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazać jeszcze należy, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a, gdyż obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przechodząca do merytorycznej oceni sprawy wskazać należy, iż art. 92a u.t.d., stanowiący podstawę wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej, ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków oraz warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (por. np. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika. Podkreślić ponadto należy, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, tj. brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia, oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd zgodnie z którym za określoną w art. 92c ust. 1 u.t.d. okoliczność egzoneracyjną, w pierwszej kolejności przyjmuje się siłę wyższą, rozumianą jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, pomimo dołożenia należytej staranności. Za okoliczność taką przyjmuje się też wyłączną winę osoby trzeciej, za której działania przedsiębiorca nie ponosi odpowiedzialności. Za okoliczność taką nie można natomiast uznać zachowania pracownika przedsiębiorcy, którym posługuje się on przy realizacji danego zadania przewozowego, nawet gdyby było ono zawinione (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 280/16; wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3353/16).Zatem określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanki wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy odnoszą się wyłącznie do sytuacji wyjątkowych, ponadprzeciętnych, odbiegających od standardowych stanów faktycznych, których profesjonalny przedsiębiorca przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć, a co za tym idzie nie miał wpływu na ich powstanie. Uzupełniając powyższe dodać należy jeszcze, że to do przedsiębiorcy należy inicjatywa dowodowa mająca dowieść, że w sprawie zaistniały okoliczności umożliwiające uwolnienie się od odpowiedzialności. Wskazać też należy, że protokół kontroli będący w niniejszej sprawie podstawą do wymierzenia kary Skarżącemu jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. To, co zostało w nim urzędowo potwierdzone objęte jest więc domniemaniem zgodności z prawdą. Domniemanie to może zostać obalone skutkiem przeprowadzenia innych dowodów w toku postępowania administracyjnego. Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż dowód z dokumentu urzędowego jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1062/09; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 440/14). Ponadto należy zauważyć - odwołując się w tym zakresie do treści art. 74 ust. 2 zdanie 2 u.t.d., że kontrolowanemu przysługuje prawo odmowy podpisania protokołu, jednakże w każdym przypadku odmowa złożenia podpisu przez kontrolowanego powinna być odnotowana w protokole ze wskazaniem jej przyczyny. Natomiast w sytuacji, gdy kontrolowany nie zgadza się z zawartą w protokole treścią winien wnieść zastrzeżenia (art. 74 ust. 4 u.t.d.). Zatem protokół, jako dokument urzędowy, korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzony jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który podpisał go bez zastrzeżeń, nie korzystając z możliwości wniesienia uwag, co do treści stwierdzonych tam ustaleń. Stosownie do uczynionych powyżej uwag to strona skarżąca winna wykazać, że ustalenia zawarte w protokole kontroli nie oddają rzeczywistego stanu rzeczy. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego jak i w skardze podnosił, że tablica uległa uszkodzeniu podczas rozładunku co uniemożliwiało jej natychmiastowe przymocowanie. Jedynym możliwym wyjściem w tej sytuacji było umieszczenie tablicy "ODPADY" za przednią szybą. Zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy o odpadach, środki transportu odpadów są oznakowane w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie ust. 7. Na podstawie art. 24 ust. 7 tej ustawy, minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania dla transportu odpadów, w tym dla środków transportu i sposobu transportowania, oraz oznakowania środków transportu, biorąc pod uwagę właściwości odpadów i ich wpływ na środowisko oraz bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi. Na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.), zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. 2016.1742), które w § 9 ust. 1 stanowi, że środki transportu odpadów stanowiące pojazd albo zespół pojazdów w rozumieniu ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze.zm.), oznacza się tablicą: 1) koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości; 2) na której umieszcza się napis "ODPADY" naniesiony wielkimi literami koloru czarnego o wysokości minimum 100 mm i szerokości linii minimum 15 mm. Zgodnie z § 9 ust. 3 tego rozporządzenia, oznakowanie umieszcza się w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni. Stosownie natomiast do treści § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia oznakowanie środków transportu odpadów, powinno być czytelne i trwałe, w tym odporne na warunki atmosferyczne. Tymczasem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy co nie jest sporne tablica "ODPADY" została umieszczona za przednią szybą pojazdu. Tym samym w ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do uznania, iż Skarżący dopuścił się naruszenia przepisów prawa skutkujących nałożeniem kary pieniężnej, o której mowa w zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego, w wydanych decyzjach organy prawidłowo nie dopatrzyły się podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1u.t.d. Organ nie naruszył także art. 92 b u.t.d. albowiem przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Prawidłowo organy w kontrolowanej sprawy pominęły przepisy działu IVa k.p.a. Administracyjne kary pieniężne określone w załączniku nr 3 do u.t.d. zostały ustalone w sposób sztywny. Oznacza to, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ - co do zasady - zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej i wymierzenia jej w wysokości określonej w załączniku oraz w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 3 i 5 u.t.d. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz przewoźnika z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. (por. wyrok NSA z 3 listopada 2022 r.,II GSK 880/19). Kara pieniężna z art. 92a u.t.d. nie może być miarkowana przez organy ją nakładające (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 maja 2018 r., II SA/Rz 371/18, wyrok WSA w Krakowie z 8 listopada 2021 r., III SA/Kr 830/21, wyrok WSAw Gorzowie Wlkp. z 6 lipca 2023 r., II SA/Go 274/23, M. Etel, A. Piszcz /red./, U.t.d. Komentarz , Warszawa 2020, tezy do art. 92a - pkt V.1). W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się również określone art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2w związku z art. 189f k.p.a. Uwzględniając normę kolizyjną wynikającą z art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. należało również uznać, że nie miały zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. w zakresie przedawnienia wymierzenia kary, skoro kwestia ta została uregulowana w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 28 września 2021 r., II GSK 717/21 i II GSK 248/21, z 20 lutego 2024 r., II GSK, 1397/23, z 28 maja 2024 r., II GSK 2133/23). Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury w stopniu, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a tylko takie naruszenia mogłyby w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.