I SA/Bd 607/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 07 października 2009 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Pismem z dnia 18 lutego 2008 r. E. P. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne za pracowników w okresie od marca 1997 r. do grudnia 1998 r. Strona podniosła, że powstały dług jest wynikiem nieopłacenia składek przez zmarłego małżonka prowadzącego działalność gospodarczą, na nią zaś została przeniesiona odpowiedzialność z tego tytułu. Wskazała, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Aktualnie jest zatrudniona w C. Osiągane zarobki, po potrąceniu zaległości, wynoszą 520 zł miesięcznie. Strona podniosła, że jest osobą chorą, ze stwierdzoną chorobą wieńcową serca i jest w stanie się utrzymywać oraz leczyć tylko dzięki pomocy rodziny. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne pracowników, w tym z tytułu składek, odsetek i kosztów upomnienia. Organ wskazał na brak możliwości stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności z powodu niewystąpienia przesłanek umorzenia z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz ze względu na brak możliwości zastosowania przepisów wynikających z art. 28 ust. 3a tej ustawy. Pismem z dnia 21 kwietnia 2008 r. strona zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że jej sytuacja finansowa i zdrowotna nie uległy poprawie. Odnosząc się do powstałych zaległości poinformowała, że powstały one w czasie ciężkiej choroby męża, kiedy to jej działania skupiły się na ratowaniu mu życia. Zawierzyła wówczas osobie, która prowadziła rozliczenia i podpisywała bez sprawdzenia sporządzane dokumenty. Po śmierci małżonka leczyła się w szpitalu psychiatrycznym w T., pobierała również rentę. W ocenie strony, obecna choroba wieńcowa jest efektem tego, co przeszła. Podniosła, że ma nadzieję uniezależnić się od pomocy ze strony rodziny, w czym pomogłoby jej umorzenie części należności. Pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. strona poinformowała, że jej sytuacja finansowo-majątkowa nie uległa poprawie, a wręcz przeciwnie - ze względu na obiektywne okoliczności powszechnie znane (wzrost cen żywności, energii, gazu, usług) oraz związane z jej stanem zdrowia (wzrost cen lekarstw, konieczność zażywania większej ich ilości), ogromnie trudna sytuacja finansowa uległa dalszemu pogorszeniu. Skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, co jak zaznaczyła, sprawia, że znacznie zwiększają się jej koszty utrzymania. Jednocześnie wyjaśniając charakter pism z dnia 21 kwietnia 2008 r. i z dnia 06 maja 2008 r. podkreśliła, iż jej intencją przy składaniu w/w pism było całkowite odstąpienie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych od dochodzenia należności, a tym samym konieczności spłaty tak należności głównej jak i odsetek. Podniosła również zarzut przedawnienia dochodzonych należności. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie KSI ZUS ustalono, iż strona uzyskuje obecnie wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia na rzecz C. w wysokości około 1.700 zł. brutto. Z przedłożonych dokumentów wynika, że ze wskazanego dochodu, tytułem bieżącego utrzymania strona ponosi następujące koszty: czynsz wraz ze świadczeniami (ogrzewanie, woda, ścieki, wywóz nieczystości) - 486,36 zł, gaz - 90,45 zł (zaległość), multimedia - 44,99 zł, prąd - 97,19 zł (kwota za dwa miesiące, w przeliczeniu na miesiąc jest to kwota 48,60 zł.). Ogółem stanowi to około 600 zł miesięcznie. W Wydziale Zmiany Uprawnień Emerytalno-Rentowych organ ustalił, że skarżąca nie otrzymuje żadnych świadczeń emerytalno-rentowych (pismo z dnia 21 kwietnia 2009 r.). Naczelnik Urzędu Skarbowego z kolei pismem z dnia 20 maja 2009r. poinformował, iż dokonał zajęcia wynagrodzenia strony i od dnia 23 grudnia 2008 r. środki przekazywane są na zajęcia skierowane przez ZUS. Po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych z uwagi na otrzymywane wynagrodzenie stanowiące potencjalne źródło dochodzenia należności, jak również z uwagi na skuteczną egzekucję prowadzoną za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego. Zdaniem organu, art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma zastosowanie jedynie wobec należności w postaci składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc dotyczy składek na obowiązkowe ubezpieczenia za osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie znajduje on zastosowania. Odnosząc się do podniesionego zarzutu przedawnienia, organ wyjaśnił, że w latach 1996-1999 prowadzona była egzekucja za pośrednictwem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. wobec należności za okres wskazany w decyzji stwierdzającej odpowiedzialność strony. Tym samym, zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia z jednoczesnym jego wydłużeniem do 10 lat. Przed upływem tego terminu wydana została decyzja przenosząca odpowiedzialność na spadkobierczynię, na podstawie której w 2006 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne. Wprowadzona w 2003 r. nowelizacja przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych spowodowała z kolei, że prowadzone postępowanie egzekucyjne zawiesiło bieg terminu przedawnienia na czas prowadzonych działań egzekucyjnych. Na marginesie organ wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylił w całości decyzję z [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę od zaległych składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne za pracowników i umorzył postępowanie z powodu braku uzasadnienia dla prowadzenia równolegle dwóch postępowań administracyjnych dotyczących umorzenia tych samych odsetek - raz w ramach postępowania dotyczącego całej zaległości (składek i odsetek) i jednocześnie drugiego, dotyczącego tylko odsetek. Na decyzję organu II instancji E. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez wadliwe zastosowanie przepisów tej ustawy, uznanie, że należności ZUS nie uległy przedawnieniu, błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i dokonanie w sposób niedopuszczalny rozdzielenia sprawy i prowadzenia jednocześnie dwóch postępowań. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu strona podniosła, że przedmiotowe należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uległy przedawnieniu. Zarzuciła, że organ na 3 miesiące przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie dostrzegł przesłanek bezskuteczności egzekucji z powodu utraty przez nią pracy (po dniu 28 kwietnia 2009 r.). Wskazała, że jej obecna sytuacja wypełnia przesłanki całkowitej nieściągalności. Podniosła, że nie posiada majątku, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja, w związku z czym jej sytuacja wypełnia przesłanki z art. 28 ust. 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W jej ocenie, organ wydając dwie decyzje w przedmiotowej sprawie, nie wypełnił zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zawartych w wyroku z dnia 06 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 720/09. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując zaprezentowaną w sprawie argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, chociaż nie można zaakceptować zawartej w niej argumentacji w całości. Na początek Sąd zajął się najdalej idącym zarzutem, tj. zarzutem przedawnienia i stwierdził, że nie można zaakceptować argumentacji skarżącej w tym aspekcie. Otóż, 8 stycznia 2004r. orzeczono o odpowiedzialności skarżącej za zaległe należności zmarłego z tytułu składek. Prawidłowość tego orzeczenia została skontrolowana przez sąd powszechny. Ustaleń tych skarżąca nie podważała. W dacie decyzji o odpowiedzialności skarżącej jako następcy prawnego obowiązywał zapis art. 24 ust. 5d dodany przez art. 1 pkt 9) lit. b) ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. (Dz.U.02.241.2074) zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2003 r., który mówił, iż przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana. Już z tego przepisu wynika, że do końca 2009r. zobowiązanie nie przedawni się. Sąd również zaakceptował argumentację organu w kwestii takiej, że art. 28 ust. 3a uSUS ma zastosowanie jedynie wobec należności w postaci składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc nie dotyczy składek na obowiązkowe ubezpieczenia za osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą i tym samym w przedmiotowej sprawie nie znajduje on zastosowania. W sprawie orzeczenie obejmowało składki za pracowników, gdy, co jest zresztą bezsporne, przepisem tym objęto składki ubezpieczonego. Natomiast kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że naruszono w niej przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też stosownie do art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczenie z [...] nr [...] uchylono. Wskutek tego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie przeprowadzi postępowanie. Zaznaczyć trzeba, że nie oznacza to dla skarżącej, że ponownie wydana decyzja musi uwzględnić jej żądanie, gdyż stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz. 74 j.t. ze zm.), należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Wyrażenie "mogą być" oznacza, że od uznania organu zależy to, czy decyzja ostatecznie będzie pozytywna dla wnioskującego. Uznanie charakteryzuje się tym, iż nawet w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek pozwalających na przyznanie ulgi, nie oznacza to obowiązku jej przyznania. Kompetencję do umorzenia należności z tytułu składek posiada wyłącznie organ rozstrzygający sprawę, co oznacza, że organ ten może, lecz nie musi tego dokonać. Ostatecznie żaden stan faktyczny sprawy nie obliguje organu do umorzenia zaległości. Przy czym chodzić tu może tylko o względy prawne, a nie sprawiedliwości społecznej czy słuszności, które to wartości nie zostały uznane przez ustawodawcę za istotne z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej. Z drugiej strony, aby móc stwierdzić, że organ miał prawo do uznania administracyjnego, musi wywiązać się z obowiązku odpowiedzi na pytanie czy zachodzą przesłanki do umorzenia, a ten etap musi być poprawny pod względem wymogów prawa. Obecnie kontrolując decyzję, WSA wziął pod uwagę powyższe oraz to, że chcąc wydać prawidłowe orzeczenie w sprawie administracyjnej, a takim jest decyzja wydana na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 66, art. 83 ust. 4, art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r. Nr 11, poz.74 ze zm.), organ obowiązany jest przestrzegać przepisów postępowania administracyjnego zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, a więc WSA bada czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, dokonano dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji. Materiał dowodowy musi obejmować fakty mające znaczenie dla sprawy, czyli takie, które określa przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ specyfiką orzekania w przedmiocie ulg jest to, by ocena dotyczyła stanu sprawy aktualnego na moment orzekania (a nie np. wniosku), istotnym dla wyniku sprawy staje się dopełnienie obowiązku, o jakim mowa w art.10 § 1kpa. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie do podstawy działania Zakładu, w niniejszej sprawie istotą rozważań organu jest kwestia nieściągalności, gdyż odmawiając umorzenia organ uznał, że w stanie faktycznym nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 2 uSUS. Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych z uwagi na otrzymywane wynagrodzenie stanowiące potencjalne źródło dochodzenia należności, jak również z uwagi na skuteczną egzekucję prowadzoną za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego. Była to jednak ocena przedwczesna. Uwzględniając powyżej przedstawione uwagi natury ogólnej, należy przyjąć, że istotnym ze względu na wynik sprawy jest okoliczność zatrudnienia wnioskodawczyni. W skardze oświadczyła ona, że na moment wydania zaskarżonej decyzji była to okoliczność nieaktualna. W ocenie WSA, to na organie ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego zupełnego i jego ocena w granicach swobody, a nie dowolna. Należy przy tym zauważyć, że nie oznacza to jednak, że błędna jest odmowa umorzenia zaległości, w przypadku, gdy wnioskodawca, mimo takiej możliwości, nie przedstawia dowodów na poparcie swych żądań. Obowiązkiem skarżącej było wykazanie wszystkich okoliczności, jakie uzasadniałyby jej wniosek, a obowiązkiem organu umożliwienie tego. W sprawie, umożliwienie wypowiedzenia się skarżącej nabrało szczególnego znaczenia, gdyż postępowanie od złożenia wniosku do wydania decyzji, toczyło się długo i zawile. Bezsprzecznie przed wydaniem decyzji nie zwrócono się do wnioskodawczyni z pytaniem czy chce się jeszcze wypowiedzieć, co mogłoby doprowadzić do ustalenia, że stan faktyczny przedstawia się inaczej niż ustalony na moment wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W takim wypadku naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 i 80 kpa oraz art. 28 ust. 2 uSUS było powodem, iż Sąd decyzję uchylił. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ przede wszystkim na nowo ustali sytuację skarżącej. Mając na uwadze powyższe oraz stosownie do art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 152 tej ustawy, orzeczono jak w sentencji.