I SA/Bd 632/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. E. P. Sp. z o.o. Sp.k. z/s w T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] marca 2021 r. do [...] kwietnia 2021 r. Organ wskazał, że na dzień [...] marca 2021 r. spółka miała zgłoszony jako rodzaj przeważającej działalności gospodarczej kod PKD 68.20.Z, w związku z czym skarżąca nie spełniła warunków niezbędnych do zwolnienia z opłacenia składek. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji przyznającej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek. Skarżąca podniosła, że przedmiot przeważającej działalności gospodarczej spółki wymieniony jest we wpisie KRS. Spółka wskazała, że zatrudnia czterech pracowników, natomiast wniosek o zwolnienie dotyczył jedynie dwóch zatrudnionych pracowników, którzy pracują w lokalu gastronomicznym. Skarżąca podniosła, że jej sytuacja jest bardzo ciężka i zwolnienie o jakie się ubiega byłoby dla niej bardzo pomocne. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał, że według stanu na dzień [...] marca 2021 r. jako rodzaj przeważającej działalności u skarżącej widniał kod PKD 68.20.Z, który nie uprawniał do zwolnienia z tytułu opłacenia składek. Kod PKD 56.10.A, na który powołuje się spółka jest wskazany jako przedmiot pozostałej działalności przedsiębiorcy, a nie jako przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy. Organ zaznaczył, że przepisy nie tylko wymieniają katalog kodów PKD uprawniających do zwolnienia, ale także wskazują, na jaki dzień należy badać stan faktyczny w przypadku zwolnienia z opłacania składek za marzec i kwiecień 2021 r. - jest nim dzień 31 marca 2021 r. Przepisy nie wskazują odstępstwa od niniejszych zasad. W skardze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji przyznającej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek. Skarżąca zarzuciła, że organ zupełnie nie uwzględnił stanu faktycznego w jakim znajduje się wnioskodawca. Spółka podała, że zatrudnia czterech pracowników, z czego jednego na 1/8 etatu, jednego na 1/6 etatu, a dwóch pracowników na cały etat. Tych dwóch pracowników zatrudnionych na cały etat, są to pracownicy pracujący w wyodrębnionej części działalności wnioskodawcy świadczącej usługi gastronomiczne o kodzie PKD 56.10.A, który jest uprawniony do skorzystania ze zwolnienia. Skarżąca podkreśliła, że złożony wniosek dotyczył właśnie tych dwóch pracowników zatrudnionych w lokalu gastronomicznym. Wniosek nie uwzględniał pozostałych pracowników i ich zwolnienia. Odmowa przyznania zwolnienia w takich okolicznościach, zdaniem skarżącej, wydaje się wyjątkowo krzywdząca. Skarżąca podniosła, że potwierdzeniem braku należytego zweryfikowania całości sprawy może być również fakt, iż decyzję oparto na ustaleniu, że przeważającym rodzajem działalności jest kod PKD 68.20.Z, który został ustalony na podstawie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. W tym zakresie skarżąca wskazała, że prowadzi działalność w formie spółki komandytowej, dla której właściwym rejestrem jest Krajowy Rejestr Sądowy, a nie CEIDG. Końcowo skarżąca podkreśliła, że jej sytuacja jest bardzo ciężka i przedmiotowe zwolnienie byłoby dla niej bardzo pomocne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wstępnie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem z dnia 28 października 2021r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wskazać należy, że Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, a także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według podanych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z dnia [...] lipca 2021r., utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia [...] maja 2021r., odmawiającą skarżącej Spółce prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia [...] marca 2021r. do dnia [...] kwietnia 2021r. Organ stwierdził, że wskazany przez skarżącą kod prowadzonej działalności 56.10.A nie był przeważającym, ale pozostałym rodzajem działalności przedsiębiorcy. Według danych zawartych w rejestrze na dzień [...] marca 2021r. jako rodzaj przeważającej działalności widniał kod 68.20.Z, który nie uprawniał płatnika do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 marca do [...] kwietnia 2021r. Skarżąca podnosi natomiast, że zatrudnia 4 pracowników, z czego jednego na 1/8 etatu, kolejnego na 1/6 etatu, a dwóch pracowników na cały etat. Tych dwóch pracowników zatrudnionych na cały etat, to są pracownicy pracujący w wyodrębnionej części działalności Wnioskodawcy, świadczącej usługi gastronomiczne i rozliczają się właśnie z PKD 56.1O.A, który jest uprawniony do tej ulgi. Wniosek o zwolnienie ze świadczeń ZUS dotyczył tylko tych dwóch pracowników zatrudnionych w lokalu gastronomicznym, natomiast nie uwzględniał pozostałych pracowników i ich zwolnienia. W spornej kwestii należy w pierwszej kolejności wskazać, iż stosownie do przepisu § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVlD-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371 ze zm – dalej "rozporządzenie"), zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia [...] marca 2021 r. do dnia [...] kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia [...] kwietnia 2021 r. do dnia [...] kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] marca 2021 r., działalność oznaczoną według [...] Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, 2) 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem [...] listopada 2020 r. Z kolei z § 10 ust. 3 rozporządzenia wynika, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według [...] Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] marca 2021 r. Nie ulega wątpliwości, że założeniem prawodawcy było udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi, a wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy. Wobec tego, sposób wykładni cytowanych przepisów zaprezentowany w zaskarżonej decyzji jest ewidentnie sprzeczny z celami i założeniami zarówno ustawy o covid-19 jak i cytowanymi przepisami rozporządzenia. Skoro były nimi wymienione uprzednio okoliczności, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń, to nie dane statystyczne zawarte w rejestrze, ale ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził powinny determinować udzielenie zwolnienia. Z perspektywy ustawy istotne jest bowiem udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Opierając się wyłącznie na gramatycznej wykładni analizowanych przepisów można sobie wyobrazić nierzadkie sytuacje, w których tak jak w obecnie rozpoznawanej sprawie, wyłącznie dane zawarte w rejestrze skutkują odmową udzielenia pomocy przedsiębiorcy, mimo, że faktycznie prowadzi on działalność objętą według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Z kolei inny przedsiębiorca otrzyma pomoc, ponieważ ma wpisany kod PKD jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w § 10 ust. 2a rozporządzenia, mimo, iż faktycznie prowadzi przeważającą działalność objętą kodem, który nie uprawnia go do uzyskania zwolnienia z opłacania składek. Obie sytuacje z perspektywy założeń i celów ustawy o COVID należy ocenić negatywnie. Udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu, w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki przeważający rodzaj działalności figuruje w rejestrze, ale także, jaką faktycznie przeważającą działalność wnioskodawca prowadził w istotnym dla udzielenia zwolnienia dniu. W ocenie Sądu, faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno skutkować udzieleniem tej pomocy, mimo, iż przeważająca działalność uwidoczniona w rejestrze, nie jest zgodna z kodami wymienionymi w przepisie § 10 ust. 2a rozporządzenia. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. Należy mieć również na uwadze, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją, skutecznie i sprzecznie z nią blokując możliwość przyznania pomocy tym, do których została ona skierowana. W rezultacie, zdaniem Sądu, organ dokonał nieprawidłowej wykładni analizowanych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10 stwierdził, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej. Poprawna wykładnia przywołanych prowadzi do wniosku, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem przeważającej działalności w stosownym rejestrze, a faktycznie wykonywaną przez stronę przeważającą działalnością gospodarczą, kluczowe znaczenie należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności o charakterze przeważającym. Zdaniem Sądu, wymogu określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi, podważając formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów. Przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście organ powinien wyjaśnić kwestie podnoszone przez skarżącą tj. rzeczywisty przedmiot prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej. Z brzmienia § 10 ust. 2a rozporządzenia wynika, że ustawodawca zdecydował przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że zwolnienie przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 2a rozporządzenia jako przeważającą, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w tym rejestrze. W rozpatrywanej sprawie, Skarżąca we wniosku inicjującym postępowanie o przyznanie zwolnienia, podała że prowadzi przeważającą działalność wg kodu PKD 56.10.A, co nie korespondowało z kodem PKD zawartym w stosownym rejestrze. Wobec tego, organ zobligowany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego i wezwania Skarżącej do wykazania wskazanej przez nią okoliczności. Natomiast organ, dokonując błędnej wykładni przepisu § 10 ust. 2a pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia nie zbadał i nie ustalił istotnych w sprawie okoliczności, poprzestając jedynie na ocenie danych rejestrowych, mimo, że Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (a także w złożonej skardze) wskazywała m.in., że wyodrębniona część działalności, z udziałem dwóch zatrudnionych na pełen etat pracowników polega na świadczeniu usług gastronomicznych. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy dostrzegalna jest sprzeczność kodu PKD podanego w złożonym wniosku, a kodem PKD ustalonym przez ZUS, organ winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 k.p.a.). Realizacji obowiązków wynikających z tych przepisów organ zaniechał, naruszając tym samym wynikające z nich zasady postępowania administracyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem ZUS przy wydaniu decyzji oparł się wyłącznie na danych uzyskanych z rejestru, arbitralnie przyjmując, że Skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę, bez umożliwienia wykazania, że spełnia kryteria określone w przepisie § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia. Konsekwencją powyższego było lakoniczne, nie spełniające kryteriów zawartych w art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić zawarte w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu i ustalić, czy Skarżąca faktycznie wykonywała jako wyłączną bądź przeważającą działalność gospodarczą określoną kodem 56.10.A, który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, za wskazane we wniosku miesiące, a w sytuacji zaistnienia okoliczności skutkujących odmową zwolnienia, wydać stosowne rozstrzygnięcie i uzasadnić je w sposób odpowiadający standardom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Z podanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.