I SA/Bd 641/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 03 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił K. A. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, składek na ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, kosztów upomnienia oraz odsetek za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł. Organ nie znalazł podstaw do umorzenia należności składkowych z uwagi na brak stwierdzonej całkowitej nieściągalności, jak również z uwagi na nie występowanie okoliczności szczególnych, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1971 ze zm.) w zw. z art. 30 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) organ umorzył postępowanie w zakresie umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, w tym na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł, do których zgodnie z treścią art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie stosuje się ulg i umorzeń. Pismem z dnia 26 maja 2009 r. strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała na trudną sytuację życiową, w jakiej obecnie się znajduje. Nadmieniła, że uzyskuje niski dochód z tytułu zatrudnienia w firmie "N" (ok. 1.600 zł brutto miesięcznie), z którego utrzymuje się również 12-letnia córka. Podkreśliła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, iż sytuacja ta może mieć charakter przejściowy, ponieważ ma średnie wykształcenie i żadnego doświadczenia zawodowego. Wskazała, że małżonek prowadził działalność gospodarczą pod jej nazwiskiem i to on doprowadził do powstania przedmiotowych zaległości. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie w zakresie umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, w tym na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł, do których zgodnie z treścią art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie stosuje się ulg i umorzeń. Organ wyjaśnił, że podejmuje decyzje w przedmiocie umorzenia należności składkowych w oparciu o przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Odnosząc się do przesłanek umorzenia z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż co prawda postanowieniem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] umorzono prowadzone w stosunku do strony postępowanie egzekucyjne z powodu bezskuteczności prowadzonej egzekucji, jednak na podstawie art. 61 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ może w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego ponownie wszcząć egzekucję wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Wobec faktu, że strona podjęła zatrudnienie w firmie "N" za wynagrodzeniem ok. 1.600 zł brutto miesięcznie, Zakład może ponownie wszcząć wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Rozpatrując przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ wskazał, że sytuacja finansowa i rodzinna strony jest niewątpliwie trudna. Aktualnie zobowiązana jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę w "N" sp. z o. o. osiągając wynagrodzenie w kwocie 1.600 zł brutto, co świadczy o możliwościach zatrudnienia. Ponadto strona ma 37 lat i nie powołuje się na zły stan zdrowia, czy problemy innej natury, które uniemożliwiłyby w dalszym ciągu uzyskiwanie stałych dochodów. Organ podkreślił, że ryzyko związane z prowadzoną działalnością gospodarczą ponosi zawsze płatnik, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Trudności związane z uzyskiwaniem dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej wkalkulowane powinny być w tzw. ryzyko przedsiębiorcy i nie mogą stanowić automatycznie podstawy zastosowania ulgi czy umorzenia zobowiązań wobec ZUS. Umorzenie zadłużenia z tytułu składek ma charakter instytucji nadzwyczajnej, bowiem zasadą jest opłacanie składek. Na uwadze należy również mieć kwestie rzekomego prowadzenia działalności gospodarczej przez P. A. pod nazwiskiem strony. Organ podniósł, że w uzasadnieniu decyzji ZUS z dnia [...] nr [...] wyjaśniono, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o tym, że strona składała na nich własnoręczne podpisy, zatem miała wiedzę na temat spraw związanych z prowadzeniem tej działalności, w tym także na temat istniejącego na koncie rozliczeniowym zadłużenia. Organ podkreślił, że w okresie 09/2003-02/2004, 07/2004-08/2005 strona nie regulowała należnych składek, co pozwala postawić tezę, że należności składkowe potraktowała jako zobowiązania o charakterze drugorzędnym, regulowanym dopiero wówczas, gdy pozostałyby w nadmiarze środki po uiszczeniu wszystkich innych należności i opłat. Organ wskazał, że osoba prowadząca działalność gospodarczą powinna tak kształtować strukturę swoich wydatków, aby należności z tytułu składek były opłacane na bieżąco mimo charakterystycznych (dla każdej działalności gospodarczej) wahań koniunktury. W przeciwnym razie dochodzi do traktowania składek na ubezpieczenie społeczne jako dostępnej w każdej chwili formy kredytowania takiej działalności. Organ zaznaczył, że nie sposób oczekiwać, iż w stosunku do niektórych tylko osób prowadzących działalność gospodarczą w warunkach konkurencji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przejmie ciążący na płatniku składek ustawowy obowiązek finansowania należności. Odwołując się do przesłanki umorzenia należności z § 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. organ wskazał, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, albowiem strona pracuje w firmie "N" sp. z o. o. w pełnym wymiarze czasu pracy. Na decyzję organu II instancji K. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Podniosła, że w 2002 r. za namową męża P. A. założyła działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "E", firmę jednak faktycznie prowadził mąż, który organizował miejsce działalności, prowadził zakup i sprzedaż towarów, utrzymywał kontakty z klientami, współpracował z urzędami. Wszelkimi sprawami związanymi z ZUS zajmował się również P. A. Strona w tym czasie zajmowała się gospodarstwem domowym i wychowaniem córki. Skarżąca wskazała, że pod koniec działalności firmy zorientowała się, że mąż zaciągnął wiele zobowiązań, które nie zostały spłacone. Ich łączna wysokość przekracza obecnie 150.000 zł. Powstałe zadłużenie dotyczyło również składek na ZUS. Działalność gospodarczą mąż zakończył w 2005 r., po czym zostawił stronę i córkę z długami. Skarżąca podała, że w związku z działalnością męża złożyła zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej [...] o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Wskazała, że obecnie zatrudniona jest w firmie "N" na stanowisku kasjer-sprzedawca, gdzie otrzymuje wynagrodzenie w kwocie 1.600 zł brutto. Wynagrodzenie to pomniejsza prowadzone postępowanie egzekucyjne. Strona wskazała na miesięczne opłaty, które wynoszą: mieszkanie - 550 zł, prąd - 100 zł, telefon - 50 zł, telewizja - 23 zł. Podała, że ma 37 lat, średnie wykształcenie i nie ma żadnego doświadczenia zawodowego, gdyż w czasie prowadzenia działalności gospodarczej przez męża na jej nazwisko, cały czas zajmowała się domem. W związku z tym nie ma możliwości podjęcia lepszej pracy niż obecnie wykonuje. Zaznaczyła, że jest w bardzo trudnej sytuacji. Nie ma możliwości spłacenia należności wobec ZUS. Próba spłacenia powstałych należności pozbawi ją i jej córkę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, które już ograniczone są do minimum. Skarżąca wniosła o umorzenie należności. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże są to inne powody niż przytoczone przez skarżącą. Mając na uwadze to, co zdaniem skarżącej jest istotne z jej punktu widzenia, należy wskazać, że faktycznie nie musi prowadzić do pozytywnego dla niej zakończenia sprawy, tj. rezygnacji ZUS z długu, jaki niewątpliwie na obecnym etapie sprawy, skarżąca posiada. Wynika to z zapisów prawa, które WSA nie może oceniać pod kątem ich słuszności czy sprawiedliwości społecznej, choć w piśmiennictwie pisze się o prawotwórczej roli sądownictwa administracyjnego (np. B. Dauter, A. Gomułowicz, Koszt podatkowy aspekt teoretycznoprawny i orzeczniczy, NSA, W-wa 2008, s.11.). Sąd zauważa skalę problemu zaległych składek, czasu w którym nie były dochodzone przez ZUS - instytucję bądź co bądź posiadającą skuteczne narzędzia egzekucji, strukturę organizacyjną - a także koszty społeczne związane z dochodzeniem długu, którego ściągalność jest często tylko teoretyczna, ale Sąd nie ma uprawnień do tego by skutecznie żądać od instytucji by dług umorzyła. Wynika to z zapisów art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r. Nr 11, poz.74 ze zm.), gdzie ustawodawca wyraził swą wolę przez wyrażenie "należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład", oraz z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365), gdzie czytamy, iż "zakład może umorzyć należności z tytułu składek", czyli ZUS może, a nie musi umorzyć zaległość, nawet jeśli zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. To oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności lub zbyt ciężkie skutki, organ może odmówić ich umorzenia. Jednakże, jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają poprawności proceduralnej, a nieściągalność czy stan majątkowy czy sytuacja rodzinna wskazująca na to, że zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, muszą być ustalone ponad wszelką wątpliwość. Zatem kontrola WSA w tego typu sprawach obejmuje te właśnie zagadnienia. Przede wszystkim, WSA stwierdził, że skarżąca nie określiła rodzaju składek, co do których wniosła o umorzenie, zatem objęła również składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Na obecnym etapie, niewątpliwie takie zaległości istniały, co wynika z nie podważonych ustaleń organu, mających wyraz w decyzji. Sąd zauważa, że organ pierwszej instancji nie orzekł co do nich w sentencji, ale zawarł swe stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Jakkolwiek prawidłowo przywołał art. 30 uSUS i 105 kpa, gdyż stosownie do art. 30 uSUS, do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29, i jeżeli wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 ustawy z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.(por. wyrok wsa w Olsztynie, 2009.02.11, I SA/Ol 495/08, LEX nr 484058) – to sprawy nie rozstrzygnął. Wprawdzie uzasadnienie decyzji jest jej integralną częścią, jednak załatwienie sprawy w formie informacji o tym, co ZUS czyni w przypadku wniosku o umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, nie wypełnia obowiązków jakie wynikają z art. 104§ 2 i 107 § 1 kpa, gdyż stosownie do tych zapisów, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji, a powinny zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zatem zabrakło rozstrzygnięcia w kwestii umorzenia wszystkich rodzajów składek objętych wnioskiem i była to wada wskutek której, załatwiając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes stosownie do art. 83 ust. 4 uSUS miał obowiązek oceny w ramach art. 138 kpa. Zgodnie z art. 138 § 1kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§2). Tymczasem w pkt 2 sentencji decyzji, Prezes ZUS umorzył postępowanie w określonym zakresie, tak jakby działał na poziomie instancji pierwszej a nie drugiej. Wykroczył tym samym poza ramy art. 138 kpa, który w swym § 1 pkt 2) dopuszcza taką możliwość, ale przy jednoczesnym uchyleniu decyzji, której sprzeciwiono się na zasadach, jakie kpa przewiduje dla odwołań. Niewątpliwie ten błąd mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i decyzję nim obarczoną należało usunąć z obrotu prawnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zaskarżona decyzja była wadliwa również na etapie oceny sytuacji skarżącej w rozumieniu § 3 cyt. rozp. Dokonując subsumcji organ skwitował ją określeniem "trudna" co nie znajduje odzwierciedlenia w zapisie prawnym. Po to by móc określić stanowisko Prezesa ZUS co do odmowy umorzenia zaległości jako dopuszczalne (nie dowolne), musi on jasno określić swe stanowisko czy uznaje, że skarżącej stan majątkowy i sytuacja rodzinna pozwala opłacić należności, tak by nie pociągnęłoby to zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jego rodziny. Poprzestając na uznaniu sytuacji za trudną, naruszono § 3 cyt. rozp, przez niewłaściwe zastosowanie i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. decyzja ta podlega uchyleniu. W takim wypadku organ ponownie przeprowadzi postępowanie stosownie do wniosków złożonych już przez stronę i ze względu na specyfikę tego postępowania, ponownie ustali sytuację skarżącej na moment powtórnie wydanej decyzji. Jeżeli chodzi o kwestię składania fałszywych podpisów, to obecnie można jedynie stwierdzić, że ma to znaczenie dla sprawy o tyle, o ile powstaną na tym tle wątpliwości co do tego czy to skarżąca jest dłużnikiem ZUS i takiej analizy każdorazowo powinien dokonać organ. Nie ma sporu co do tego, że to ona założyła firmę, a na obecnym etapie nie ma dowodów na to, że oświadczenia na podstawie których doszło do powstania należności, były sfałszowane. Samo doniesienie do organów ścigania nie wystarczy. Mając na względzie powyższe okoliczności, orzeczono jak na wstępie.