I SA/Bd 648/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: sędzia WSA Teresa Liwacz sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Synakiewicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. oddala skargę W dniu 31 grudnia 2004 r. A.L. złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. przyznał wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej wysokości 41.716,20 zł. W wyniku przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2008 r. kontroli na miejscu pracownicy Biura Kontroli stwierdzili, że skarżący nie posiada dowodów potwierdzających zakup 8.600 szt. sadzonek sosny, jak również dowodów potwierdzających zakup repelentów. W konsekwencji, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie i decyzją z dnia [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] przyznając płatność na zalesianie gruntów rolnych z sankcjami. Organ zmniejszył płatność z tytułu wsparcia na zalesianie z 28.951 zł pierwotnie przyznanych do 14.475 zł oraz poinformował, że pomniejszenie premii pielęgnacyjnej nastąpi podczas obsługi wniosku kontynuacyjnego na rok 2009. Od decyzji organu I instancji producent wniósł odwołanie, w którym wskazał, że wykonał zalesienie na powierzchni wynoszącej 6,28 ha wiosną 2005 r. zgodnie z planem zalesienia sporządzonym przez Nadleśnictwo B. Po dokonaniu zalesienia wykonana została kontrola przez pracownika ARiMR oraz pracownika Nadleśnictwa B. Kontrola stwierdziła, że zalesienie zostało wykonane prawidłowo i zgodnie z planem. Kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu 26 sierpnia 2008 r. stwierdziła, że uprawa jest prawidłowa, jednakże brakuje dowodów na zakup sadzonek sosny w ilości 8.600 szt. oraz dowodów zakupu repelentów. Producent podniósł, że gdy kupował sadzonki sosny "na samochód zmieściło się jedynie 20.000 szt." Ponieważ okazało się, że ilość ta wystarczyła do zalesienia deklarowanego obszaru strona zrezygnowała z zakupu pozostałej wymaganej ilości sadzonek. Producent wskazał, że nie przechowywał dowodu zakupu repelentów, gdyż nie wiedział o takiej konieczności. Nadmienił, że zalesione powierzchnie pielęgnuje prawidłowo, zgodnie z planem zalesiania oraz zaleceniami leśniczego. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że producent we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych zadeklarował wykonanie zalesienia na 2 działkach ewidencyjnych o numerach 265 oraz 348/2. Łączna powierzchnia przeznaczona do zalesienia wynosiła 6,28 ha. Ponadto wnioskodawca zobowiązał się do wykonania grodzenia uprawy leśnej siatką 2-metrową na powierzchni 0,40 ha oraz stosowania repelentów na powierzchni 4,77 ha. Zgodnie z planem zalesienia, powierzchnia zalesienia gatunkami drzew iglastych miała wynieść 4,87 ha, natomiast gatunkami drzew liściastych 1,41 ha. Do zalesienia producent miał wykorzystać m.in. 28.600 szt. sadzonek sosny. Przeprowadzona w dniu 26 sierpnia 2008 r. kontrola na miejscu wykazała, że producent nie posiada dowodów potwierdzających zakup 8.600 szt. sadzonek sosny, jak również dowodów potwierdzających zakup repelentów. Odnosząc się do wyników kontroli organ wskazał, że obowiązek przechowywania dowodów zakupu sadzonek i repelentów wynika z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym, producent rolny, któremu przyznano płatność na zalesianie, przechowuje przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia dowody zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych działek rolnych oraz repelentów. Natomiast zgodnie z § 13 ust. 2 tego rozporządzenia, jeżeli w wyniku kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, że producent nie posiada dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia lub repelentów, odpowiednio wsparcie na zalesianie lub premia pielęgnacyjna podlega zmniejszeniu w wysokości określonej w załączniku nr 5 do rozporządzenia. Zgodnie z tym załącznikiem stwierdzenie braku dowodu zakupu sadzonek skutkuje zmniejszeniem o 50% wparcia na zalesianie, natomiast stwierdzenie braku dowodów zakupu repelentów powoduje zmniejszenie premii pielęgnacyjnej również w wysokości 50%. W ocenie organu, zebrane w sprawie dokumenty jak i wyjaśnienia złożone przez samego zainteresowanego pozwalają w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż producent nie wywiązał się z zaciągniętego zobowiązania do przechowywania dowodów zakupu sadzonek i repelentów przez okres 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia. Pod w/w zobowiązaniem producent podpisał się składając wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005. W przypadku repelentów producent potwierdził w trakcie postępowania wyjaśniającego, że stosował repelenty (cerwakol), jednak nie wiedział o obowiązku przechowywania dowodów zakupu przedmiotowego preparatu. W odniesieniu do brakujących dowodów zakupu sadzonek sosny organ wskazał, że producent przedstawił w BP w B. aneksy do planu zalesienia z dnia 24 lutego 2009r., z których wynikało, że w związku z zachowaniem 3-metrowych pasów odstępu od innych działek ewidencyjnych, ilość sadzonek sosny niezbędnych do zalesienia wynosi 21.200 szt., a nie jak wcześniej ustalono 28.600 szt. W aneksach tych wskazano, że powierzchnia zalesiania nie zmieniła się, a sadzonek sosny wysadzono mniej o 7.400 szt. Organ wskazał, że przedmiotowe aneksy wpłynęły do BP w B. po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności na zalesianie, jak również po poinformowaniu producenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli. W związku z powyższym, zdaniem organu, ustalenie wywiązania się A.L. z wykonania zalesienia należy odnosić do dotychczasowego planu zalesienia, z którego wynikało, że producent do zalesienia zakupi 28.600 szt. sadzonek sosny. Zmniejszenie ilości zakupionych i wysadzonych sadzonek sosny winno skutkować niezwłocznym poinformowaniem Kierownika BP w B. jak również złożeniem aneksów do planu zalesienia, które producent dostarczył dopiero z chwilą wznowienia postępowania. Odnosząc się do stwierdzenia producenta, że pracownicy Agencji oraz pracownik nadleśnictwa stwierdzili wykonanie zalesiania zgodnie z planem, organ wskazał, że pracownicy ARiMR nie dokonują sprawdzenia zalesienia wspólnie z leśniczym. Osobami upoważnionymi ze strony Agencji do kontroli planu zalesienia są wyłącznie kontrolerzy Biura Kontroli, którzy sprawdzają zgodność wykonanego zalesienia z planem zalesienia i wnioskiem o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. Taka weryfikacja przez pracowników Biura Kontroli odbyła się w dniu 26 sierpnia 2008 r. Tym samym bezpodstawne jest twierdzenie strony, iż kontroli wykonanego zalesienia dokonał pracownik nadleśnictwa wspólnie z pracownikiem ARiMR. W zakresie potwierdzenia przez nadleśniczego wykonania zalesienia zgodnie z planem zalesienia organ odwoławczy wskazał, że współdziałanie nadleśniczego w postępowaniu o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych ogranicza się do potwierdzana okoliczności faktycznej wykonania planu zalesienia w formie zaświadczenia, do którego odnoszą się art. 217 i następne k.p.a. Nadleśniczy nie prowadzi postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie kończącego się w formie decyzji. Nie jest też organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a. wydającym postanowienie na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. Potwierdzeniu przez nadleśniczego wykonania planu zalesienia nie można przypisać wiążących skutków. Zaświadczenie to środek dowodowy należący do czynności faktycznych lub czynności materialno-technicznych administracji, nie mający cech aktu administracyjnego. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy. Nie jest więc wyłączone podważenie okoliczności potwierdzonych zaświadczeniem. Na decyzję organu II instancji A.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu wskazał, że wiosną 2005 r. wykonał zalesianie na dwóch działkach ewidencyjnych o m 265 i 348/2 o łącznej powierzchni 6,28 ha zgodnie z planami zalesieniowymi sporządzonymi przez Nadleśnictwo B.i decyzją Kierownika BP w B. Uzasadniając niedostateczną ilość sadzonek sosny producent wskazał, że po przeprowadzonej kontroli doszedł do wniosku, iż na całym obwodzie zalesionych działek pozostały pasy o szerokości 3 m, których zgodnie z przepisami nie wolno zalesiać, a co daje powierzchnię około 0,90 ha Wobec powyższego zostały przedstawione w BP aneksy do planu zalesienia, z których wynikało, że sosny powinno być 21.200 szt., a nie 28.600 szt. Brakowało zatem jedynie dokumentów na zakup 1.200 szt. sosny. Skarżący wskazał, że podczas zakupu sadzonek w szkółce nikt nie liczy sadzonek na sztuki, jednak zawsze dla kupującego ta liczba jest określona z nadwyżką wynoszącą 10%. Producent wyjaśnił, że gdy kupował sosnę, na samochód zmieściło się tylko 20.000 szt., jednak jak się później okazało wystarczyło to na wypełnienie powierzchni przeznaczonej dla sosny. W odniesieniu do brakujących dowodów zakupu repelentów, skarżący wyjaśnił, że nie wiedział o obowiązku ich przechowywania, a firma w której został zakupiony cerwakol już nie istnieje. Producent podniósł, że po wykonaniu zalesienia zgłosił ten fakt w Nadleśnictwie w B., a pracownik nadleśnictwa stwierdził, że zachowane są odległości we wszystkich gatunkach drzewek i odległości rzędów zgodnie z planami. Skarżący zarzucił, że organ nie uwzględnili aneksów do planów zalesienia, w konsekwencji czego, ponosi on teraz karę za błędnie wykonane plany zalesieniowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej pomoc o zalesiania gruntów rolnych, jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. W art. 3 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy Rada Ministrów została upoważniona, w drodze rozporządzenia, do określenia szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia płatność na zalesianie dzieli się na: 1) wsparcie na zalesienie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność za poniesione koszty zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku po dniu wykonania zalesienia; 2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; 3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność za utracone dochody z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Z akt sprawy wynika, że w dniu 26 sierpnia 2008 r., tj. po wydaniu w dniu [...] decyzji w sprawie przyznania skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2005 r., przeprowadzono została kontrola, w trakcie której stwierdzono, że producent nie posiada dowodów zakupu sadzonek sosny na 8.600 szt. W planie zalesienia z dnia 17 grudnia 2004 r. liczba sadzonek sosny została określona na 28.600 szt., natomiast producent rolny przedstawił dowody zakupu na 20.000 szt. sadzonek. Ponadto stwierdzono brak dowodów zakupu repelentów. W myśl § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. producent rolny, któremu przyznano płatność na zalesianie, przechowuje przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia dowody zakupu: 1) sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych działek rolnych, 2) repelentów. Z kolei § 13 ust. 1 stanowi, że jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że producent rolny: 1) nie realizuje planu zalesienia, 2) nie posiada dokumentów, o których mowa w § 12 - wsparcie na zalesienie albo premia pielęgnacyjna podlega zmniejszeniu; wysokość zmniejszeń jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia. Zgodnie z tym załącznikiem stwierdzenie braku dowodów zakupu sadzonek skutkuje zmniejszeniem wsparcia na zalesianie o 50 %, natomiast stwierdzenie braku dowodów zakupu repelentów powoduje zmniejszenie premii pielęgnacyjnej o 50%. Zdaniem Sądu każda ze wskazanych w tym przepisie okoliczności może odrębnie stanowić podstawę dokonania zmniejszenia pomocy na zalesianie gruntów. W postępowaniu administracyjnym strona nie negowała faktu, że nie posiadała dowodu zakupu repelentów. Oświadczyła, że nie wiedziała o konieczności ich przechowywania. W związku natomiast z brakiem dowodów zakupu sadzonek sosny do protokołu kontroli skarżący oświadczył, że różnica ilości sadzonek wynika stąd, że przy wydawaniu ze szkółki nie było to dokładnie liczone. Następnie w piśmie z dnia 24 lutego 2009 r. wyjaśnił, że do zalesienia była potrzebna mniejsza ilość sadzonek (21.200) z uwagi na konieczność zachowania 3-metrowych pasów odstępu od innych działek ewidencyjnych. Jednocześnie przedstawił aneksy (które wpłynęły do organu w dniu 24 lutego 2009 r.) do planów zalesień, uwzględniające powyższe zmiany. Argumentację tę strona powtórzyła w skardze. Skarżący zarzucił, że organ nie uwzględnili aneksów do planów zalesienia. Zdaniem Sądu aneksy te nie mogą być brane pod uwagę, gdyż wpłynęły do organu po przeprowadzeniu kontroli. W przypadku zmniejszenia w stosunku do planu zalesień z dnia 17 lutego 2004 r. liczby zakupiony i wysadzonych sadzonek sosny, skarżący powinien niezwłocznie o tym fakcie poinformować organ i dokonać korekty tych planów. Skoro skarżący tego nie zrobił i w trakcie kontroli stwierdzono brak dowodów zakupu zarówno sadzonek sosny, jak i repelentów to organ zasadnie pomniejszył wsparcie na zalesienie oraz premię pielęgnacyjną. Nawet gdyby uznać – jak twierdzi skarżący - że liczba niezbędnych sadzonek sosny do zalesienia wynosi 21.200 szt., a nie jak wcześniej ustalono 28.600 szt., to i tak skarżący nie przedstawił w trakcie kontroli dowodów zakupu sadzonek sosny na 1.200 szt. Okoliczność, że nadleśniczy potwierdził fakt wykonania zalesień zgodnie z planem, nie sanuje braku wskazanych wyżej dowodów zakupu. Usprawiedliwieniem braku dowodów zakupu repelentów nie może być brak świadomości skarżącego co do obowiązku ich przechowywania. We wniosku o przyznanie płatności na zalesienia gruntów na rok 2005, skarżący zobowiązał się do przechowywania dowodów zakupu sadzonek i repelentów przez okres 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji.