I SA/Bd 652/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 05 września 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania na realizację projektu. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącego J. J. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Zarząd Województwa [...]zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania, przyznanego na podstawie umowy zawartej w dniu [...] 2009 r. na realizację projektu pod nazwą [...]. Organ stwierdził, że skarżący, pomimo złożenia stosownego oświadczenia o spełnieniu kryteriów podmiotowych, na moment złożenia wniosku o dofinansowanie projektu nie posiadał statusu mikroprzedsiębiorcy. 2. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował podważenie przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 statusu mikroprzedsiębiorcy i w konsekwencji stwierdzenie statusu przedsiębiorcy działającego w powiązaniu 3. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]2012 r. . W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 29 maja 2008r. Instytucja Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013 ogłosiła konkurs nr [...] w którym określono krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o wsparcie w formie dotacji inwestycyjnej w następujący sposób: "Mikroprzedsiębiorstwa mające siedzibę i prowadzące działalność na terenie województwa [...]". Powyższe oznacza, że w ramach Działania 5.2. Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałanie 5.2.1. Wsparcie inwestycji mikroprzedsiebiorstw, Oś Priorytetowa 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]na lata 2007 - 2013, a więc podmiotem uprawnionym do otrzymania dofinansowania był jedynie przedsiębiorca posiadający status mikroprzedsiębiorcy. W odpowiedzi na powyższy konkurs J. J. działający pod firmą J. w załączniku nr 15 pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż jest mikroprzedsiębiorcą w rozumieniu załącznika l do rozporządzenia Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 70/2001 i rozszerzającym jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju oraz spełnia wymogi odnoszące się do przedsiębiorstwa niezależnego. W dniu [...] 2009 r. Zarząd Województwa [...] zawarł z R. J. działającym na podstawie upoważnienia z dnia 24 marca 2009 r. w imieniu J. J. umowę o dofinansowanie. Po przeprowadzeniu w dniu [...]2011 r. przez pracowników Biura Kontroli Wdrażania RPO wizyty monitorującej ustalono, że Beneficjent na moment złożenia wniosku o dofinansowanie projektu nie posiadał statusu mikroprzedsiębiorcy, mimo że w dniu [...] 2008 r. złożył stosowne oświadczenie o spełnianiu kryteriów podmiotowych. Ponadto organ wskazał, że na podstawie dokumentów udostępnionych przez Beneficjenta m. in. odpisu KRS, deklaracji podatkowych PIT oraz CIT, druków ZUS P DRĄ, RCX, ustalono, że J. R., J. R., J. J., J. S. oraz J. R. są współwłaścicielami firmy [...] oraz że każdy ze współudziałowców posiada po 200 udziałów (czyli po 20 %). Natomiast właścicielem Z. jest J. J. Co za tym idzie - są to dwa podmioty gospodarcze działające w powiązaniu. 4. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 25 kwietnia 2012r. W uzasadnieniu skargi strona formułując zarzut naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego podniosła, że organ weryfikował aplikację skarżącego zarówno w jej wstępnej fazie, jak również w toku trwania umowy po uzyskaniu dotacji i dopiero po upływie dwóch lat organ doszedł do konkluzji, iż skarżący nie posiada statusu mikroprzedsiębiorcy. Podnosząc zarzut naruszenia art. 79 a ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej strona podniosła, że postępowanie kontrolne było przeprowadzone przez osobę nieuprawnioną a tym samym ustalenia poczynione w toku kontroli nie mogły stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Formułując zarzut naruszenia art. 4 załącznika nr 1 do Rozporządzenia Komisji WE nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r., w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw skarżący wskazał, że w momencie aplikowania, tj. w roku 2008 r., zatrudniał mniej niż 10 pracowników, przez cały okres 2007 r., jak i na dzień bilansu w grudniu 2007 r., liczba pracowników również była niższa niż 10 osób, natomiast w roku 2006 r., zatrudnienie u skarżącego przekraczało wartość 10 pracowników. W ocenie strony organ naruszając art. 4 ust. 2 załącznika nr l weryfikował próg zatrudnienia w roku 2006 r., zważywszy na fakt, iż w całym roku 2007, jak i w grudniu 2007 r., (tj. na ostatni dzień bilansu) próg zatrudnienia był niższy niż 10 osób. Organ nie mógł dokonać weryfikacji progu zatrudnienia w roku 2006 r., gdyż ustawodawca powyższą weryfikację zastrzegł tylko i wyłącznie gdy "na ostatni dzień bilansu dane przedsiębiorstwo przekracza lub spada poniżej progu zatrudnienia. Skarżący wskazał również, że w latach 2008-2011 nie przekroczył progu zatrudnienia powyżej 10 osób. Formułując zarzut naruszenia art. 3 załącznika nr l do Rozporządzenia Komisji WE nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r., w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw skarżący wskazał, iż celem rozporządzenia jest wspieranie małych, średnich i mikro przedsiębiorstw, które z istoty swej są słabiej funkcjonujące w warunkach konkurencji na rynku. Chodzi tu nie tyle o ramy prawne w jakich działają, gdyż one mogą się różnić, zważywszy na odmienności szczegółowych rozwiązań prawnych w prawie krajowym danego państwa członkowskiego, ale o to, czy faktycznie są przedsiębiorstwami o takim statusie, bez względu na formę prawną. W tym celu trzeba ustalić, czy nie działają między innymi poprzez różnorakie powiązania z innymi podmiotami, przez co de facto mają silną pozycję ekonomiczną, ponieważ w gruncie rzeczy stanowią jeden organizm gospodarczy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z22 czerwca 2010 r. sygn. II GSK 624/10, doszedł do wniosku, że chodzi tu o także powiązania pośrednie, faktyczne sprawowanie kontroli nad przedsiębiorstwem, jak należy wnosić z brzmienia art. 3 ust. 3 Załącznika I. Takie celowościowe rozumienie przepisów Załącznika I znajduje wyraz w decyzji Komisja Europejska (decyzja Komisji z dnia 7 czerwca 2006 r. w sprawie C 8/2005 Nordbrendenburger Utnesterungswerke, 2006/904/WE) w której podkreślono aspekt rzeczywistych powiązań gospodarczych bez względu na ich formę oraz akcentując konieczność rozeznania, czy dane przedsiębiorstwo jest niezależne pod względem gospodarczym i organizacyjnym, czy też jest członkiem grupy, choćby nieformalnie (pkt 57 decyzji), kto sprawuje faktyczną kontrolę poprzez np. strukturę udziałów (pkt 49), uczestnictwo w organach zarządzających. Reasumując strona stwierdziła, że niemożliwym jest dojście do wniosku, iż w przypadku skarżącego istnieje domniemanie istnienia przedsiębiorstwa powiązanego — gdyż nie ziściła się żadna z określonych tam przesłanek wymienionych w art. 3 ust 3 załącznika nr I. 5. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.134 § 1 tej ustawy Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza parwo. 6.2. Zasadniczy spór między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie spełniał kryteria pozwalające uznać go za mikroprzedsiebiorcę ? Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] 2008 r. J. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Z. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...] w ramach ogłoszonego konkursu przez instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej IZ RPO WKP). Ogłoszenie o konkursie jako krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o wsparcie w formie dotacji wskazywało mikroprzedsiębiorstwa mające siedzibę i prowadzące działalność na terenie województwa kujawsko-pomorskiego. Ponieważ skarżący oświadczył, że jest mikroprzedsiębiorcą, Zarząd Województwa [...], pełniący funkcję IZ RPO WKP, zawarł z J. J. w dniu [...] 2009 r. umowę o dofinansowanie złożonego przez niego projektu. Na mocy tej umowy beneficjentowi przyznano dofinansowanie w kwocie [...]zł. Z zaskarżonej decyzji, jak i z decyzji pierwszoinstancyjnej wynika jednak, że IZ RPO WKP uznała, że beneficjent na moment złożenia wniosku o dofinansowanie (1 sierpnia 2008 r.) nie posiadał statusu mikroprzedsiębiorcy. Ponadto, zdaniem IZ RPO WKP, Z. oraz "K., w której skarżący posiada 20 % udziałów, są podmiotami powiązanymi. W konsekwencji zobowiązano J. J. do zwrotu pobranego dofinansowania. Podkreślenie wymaga, że w obydwóch decyzjach poza stwierdzeniem, iż strona na moment złożenia wniosku o dofinansowanie projektu nie posiadała statusu mikroprzedsiębiorcy, nie wskazano ani okoliczności faktycznych, ani przepisów prawa, które o tym zadecydowały. Przepisy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wymagają, aby decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno przedstawiać przebieg procesu stosowania przepisów prawa przez organ administracyjny. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów. W pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, ustalić, fakty konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ostatnim etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego "pod" hipotezę normy prawa materialnego i wyciągnięcie konsekwencji prawnych (por. wyrok WSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., I SA/Wr 808/10). Odpowiednio skonstruowane uzasadnienie prawne pozwala stronie uzyskać informację o przesłankach faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ wydając decyzję. Stanowi ono także realizację zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala stronie ustosunkować się do argumentacji organu, daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Nie wiadomo na podstawie jakich faktów prawnie relewantnych oraz przepisów prawa IZ RPO WKP uznała, że skarżący na dzień złożenie wniosku o dofinansowanie nie posiadał statusu mikroprzedsiębiorcy. Taką podstawą prawną nie może być przytoczony w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (dalej u.f.p.). Zgodnie z art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. W przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. W myśl art. 211 ust. 4 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Przepisy te uprawniają zatem instytucję zarządzającą do wydania decyzji o zwrocie otrzymanego dofinansowania w sytuacji gdy było ono nienależnie. Nie określają jednak warunków, od których zależy uznanie tego dofinansowania za nienależne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przytoczono także przepisów prawnych, w świetle których Z. oraz "K. należałoby traktować jako podmioty powiązane z uwagi na to, że skarżący posiadała 20 % udziałów w spółce, oraz nie wyjaśniono jakie znaczenie dla sprawy ma ewentualne powiązania tych podmiotów. W rezultacie, uzasadnienie nie spełnia podstawowych standardów, którym powinno odpowiadać. Jest ono zbyt ogólnikowe i lakoniczne. Treść decyzji nie zawiera wyczerpujących ustaleń faktycznych, a rozważania organu w ogóle nie nawiązują do właściwych przepisów prawa. Innymi słowy, uzasadnienie nie odzwierciedla toku rozumowania, które doprowadziło instytucję zarządzającą do wniosku, że skarżący nie był mikroprzedsiębiorcą. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia jej sądową kontrolę. Dopiero w odpowiedzi na skargę instytucja zarządzająca zamieściła uzasadnienie prawne i faktyczne swojego stanowiska, w oparciu o które przyjęła, że skarżący nie spełniał kryteriów uznania go za mikroprzedsiębiorcę. Takie jednak "uzupełnianie" uzasadnienia dokonane w odpowiedzi na skargę nie może sanować braków decyzji w tym zakresie. Próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych i prawnych (por. wyrok WSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., V SA/Wa 2905/05, wyrok WSA z dnia 19 maja 2008 r., V SA/Wa 156/08). Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że nawet w odpowiedzi na skargę IZ RPO WKP nie przytoczyła wszystkich wymaganych przepisów prawa. Polemizując ze stanowiskiem skarżącego zawartym w skardze w zakresie braku powiązania Z. ze spółką z o.o. "K.", instytucja zarządzająca powołała się ogólnie na art. 3 ust. 3 załącznika I rozporządzenia Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorców, zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 70/2001 i rozszerzające jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju. Art. 3 ust. 3 składa się jednak z szeregu jednostek redakcyjnych. Nie jest zatem wystarczające ogólne odwołanie się do tej regulacji. Działanie zgodne z prawem wymagałoby wskazania konkretnego przepisu określonego w tym ustępie i wytłumaczenia jego zastosowania. Sąd nie podziela natomiast zarzutu strony, że instytucja zarządzająca naruszyła art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej u.s.d.g.), ponieważ wizyta monitorująca została przeprowadzona w dniu [...] 2011 r. przez osoby nie będące pracownikami organu kontroli (osoby te wykonywały czynności kontrolne na podstawie umowy zlecenia). Należy bowiem zauważyć, że w myśl art. 77 ust. 1 u.s.d.g. wyłączone są zasady kontroli regulowane przepisami tej ustawy, jeżeli kontrole i tryb kontroli wynikają bezpośrednio ze stosowanych przepisów prawa wspólnotowego. W tym kontekście podkreślenie wymaga, że art. 16 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999, stanowi, iż "w celu zatwierdzenia wydatków każde państwo członkowskie ustanawia system kontroli umożliwiający weryfikację dostarczenia produktów i usług stanowiących przedmiot dofinansowania, zasadności wydatków zadeklarowanych dla działań lub ich części wdrażanych na terytorium danego państwa, jak również zgodności tych wydatków i związanych z nimi operacji lub ich części z przepisami wspólnotowymi i krajowymi. W tym celu każde państwo członkowskie wyznacza kontrolerów odpowiedzialnych za weryfikację legalności i prawidłowości wydatków zadeklarowanych przez każdego beneficjenta uczestniczącego w operacji." Z przepisu tego nie wynika, aby kontrolerami musiały być osoby będące pracownikami organu kontroli. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. z uwagi na to, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 4-6 stycznia 2010 r. nie stwierdzono, że skarżący utracił status mikroprzedsiebiorcy, natomiast takie stwierdzenie zawarto w protokole z wizyty monitorującej przeprowadzonej w dniu [...] 2011 r. Podnieść należy, że ta pierwsza kontrola nie obejmowała swoim zakresem weryfikacji statusu beneficjenta jako mikroprzedsiębiorcy. Pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczył on bowiem, że taki status posiadał. Kontroli w tym zakresie dokonano w dniu [...] 2011 r. Nie sposób zarzucić instytucji zarządzającej, że taką kontrolę w firmie skarżącego przeprowadziła. Należy zauważyć, że instytucja zarządzająca jest odpowiedzialna za prawidłową realizację projektu i ma prawo dokonywania u beneficjentów kontroli. Art. 26 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wręcz zobowiązuje instytucję zarządzającej do prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów. Mając powyższe uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.127) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.