I SA/Bd 661/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 31 lipca 2024 r. nr WR-IV-R.433.100.6.2022, WR-IV-R.433.100.2.2023, WR-IV-R.433.100.3.2023, 56265/07/2024 w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. zarząd Województwa [...] w T. zobowiązał D. G., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A. K., do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, tj. wydatków niekwalifikowalnych związanych z realizacją projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2014-2020 pn. "Utworzenie nowych miejsc żłobkowych w Wąbrzeźnie - zwiększenie aktywności zawodowej rodziców, poprzez utworzenie nowych miejsc opieki nad dziećmi do 3 lat" w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ, wskazując na stan faktyczny w sprawie podał, że w odpowiedzi na nabór strona złożyła wniosek o dofinansowanie powyższego projektu. W wyniku przeprowadzonej oceny formalno-merytorycznej ww. wniosek został oceniony pozytywnie i przyjęty do dofinansowania, w związku z czym w dniu [...] listopada 2020 r. pomiędzy Województwem Kujawsko-Pomorskim a D. G. została zawarta umowa o dofinansowanie ww. projektu. Stronie przyznano dofinansowanie w łącznej kwocie [...]zł. Okres realizacji projektu ustalony został od dnia [...] maja 2020 r. do dnia [...] października 2022 r. W wyniku kontroli planowej projektu przez instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020, zespół kontrolujący stwierdził nieprawidłowości w zakresie poprawności udzielania zamówień w oparciu o zasadę konkurencyjności. Zespół kontrolujący stwierdził, że w przypadku dotyczącym zapewnienia wyżywienia (cateringu) wystąpiło zamówienie, wobec którego, zgodnie z umową o dofinansowanie projektu i Wytycznymi, strona zobowiązana była przeprowadzić procedurę wyłonienia wykonawcy adekwatną do wartości zamówienia, tj. w oparciu o zasadę konkurencyjności. Powyższe skutkowało niezastosowaniem wymogów związanych z prawidłową realizacją zamówienia w świetle wymogów zasady konkurencyjności, w szczególności przez: - brak publikacji zapytania ofertowego, tj. publikacji ogłoszenia w bazie konkurencyjności, - brak zastosowania kodów CPV, - brak dokumentacji potwierdzającej upublicznienie informacji o wyborze wykonawcy, - brak zapewnienia odpowiedniego terminu na składanie ofert, - brak w zapytaniu ofertowym wszystkich wymaganych elementów, m.in. opisu przedmiotu zamówienia, warunków udziału w postępowaniu, terminu i sposobu składania ofert, informacji nt. zakazu powiązań osobowych lub kapitałowych. Na podstawie powyższych ustaleń stwierdzono, że przez naruszenie wymogów Wytycznych oraz przez niewyłonienie wykonawcy na świadczenie usług wyżywienia zgodnie z zasadą konkurencyjności, strona zrealizowała zamówienie w sposób wadliwy. Wadliwość realizacji powyższego postępowania dotyczyła przede wszystkim nieogłoszenia informacji o planowanym zamówieniu w bazie konkurencyjności, co spowodowało ograniczenie kręgu osób, które byłyby zainteresowane realizacją zamówienia, co w konsekwencji miałoby wpływ na przebieg całej procedury, terminowość jej realizacji zgodnie z zapisami Wytycznych oraz wybór potencjalnych wykonawców danego zamówienia. Zarząd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty doszło do przeprowadzenia zamówienia bez zastosowania zasady konkurencyjności, co stanowi nieprawidłowość zgodnie z definicją zawartą art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013"). W tych okolicznościach instytucja zarządzająca, stosując przepisy rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień, ze względu na wagę nieprawidłowości, podjęła decyzję o zastosowaniu korekty. Zarząd stwierdził, że kwota dofinansowania przypadająca do zwrotu w związku z nieprawidłowością dotyczącą braku zastosowania zasady konkurencyjności wynosi [...] zł. Odnosząc się do rozliczenia dotyczącego braku zwrotu niewykorzystanej części dofinansowania w terminie 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji projektu zarząd podał, że strona na podstawie § 10 ust. 10 umowy o dofinansowanie jest zobowiązana do rozliczenia całości otrzymanego dofinansowania we wniosku o płatność końcową. Na podstawie tego przepisu, w przypadku gdy z rozliczenia wynika, że dofinansowanie nie zostało w całości wykorzystane na wydatki kwalifikowalne strona ma obowiązek zwrócić niewykorzystaną część dofinansowania w terminie 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji projektu. Z ustalonego przez zarząd stanu faktycznego wynika, iż z analizy końcowego rozliczenia projektu, przy uwzględnieniu wykazanej w końcowym wniosku o płatność wartości kosztów bezpośrednich pomniejszonych o korekty oraz przy uwzględnieniu nowej wartości kosztów pośrednich rozliczanych tym wnioskiem wynika, iż kwota środków niewykorzystanych z końcem realizacji projektu wynosi [...] zł. Ze względu na brak zwrotu niewykorzystanej części dofinansowania w określonym terminie, zarząd uznał za zasadne stwierdzić, iż w omawianym przypadku działania strony były niezgodne z umową o dofinansowanie projektu, co stanowi nieprawidłowość finansową w rozumieniu przepisów prawa wspólnotowego zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Mając na uwadze powyższe zarząd stwierdził, że kwota dofinansowania przypadająca do zwrotu w związku z nieprawidłowością dotyczącą braku zwrotu środków niewykorzystanych z końcem realizacji projektu wynosi [...] zł. W zakresie zakwestionowanych wydatków kwalifikowanych organ podał, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż okres realizacji przedmiotowego projektu zakończył się w dniu [...] października 2022 r., natomiast wydatek wykazany w poz. 23 zestawienia dokumentów korekty końcowego wniosku o płatność został opłacony w dniu [...] grudnia 2022 r., tj. po upływie 30 dni kalendarzowych od daty zakończenia realizacji projektu. Wobec powyższego instytucja zarządzająca uznała ww. wydatek w łącznej kwocie [...]zł za niekwalifikowalny. Organ wskazał, że strona, zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie, była zobligowana ponieść wszystkie wydatki w terminie 30 dni kalendarzowych po zakończeniu realizacji projektu. W omawianym przypadku działania strony były niezgodne z umową o dofinansowanie projektu, co stanowi nieprawidłowość finansową w rozumieniu przepisów prawa wspólnotowego zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Podsumowując zarząd podał, że łączna kwota dofinansowania przypadająca do zwrotu wynikająca ze stwierdzonych nieprawidłowości wynosi [...] zł. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie: 1) art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") przez naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") przez nieprawidłowe stosowanie przez instytucję zarządzającą procedur wynikających z umowy zawartej z beneficjentem; 3) naruszenie przepisów umowy, tj. § 19 ust. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego tylko z punktu widzenia jej legalności, tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze z zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie uznał, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu dofinansowania w kwocie [...]zł, przyznanego na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] listopada 2020 r. na realizuję projektu "Utworzenie nowych miejsc żłobkowych w W. – zwiększenie aktywności zawodowej rodziców, poprzez utworzenie nowych miejsc opieki nad dziećmi do 3 lat" wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji. Podstawę prawną wydanej przez zarząd Województwa [...] (pełniącego funkcję instytucji zarządzającej) decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z przepisów art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Z kolei w myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zdaniem Sądu mogą to być także procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, np. prawa zamówień publicznych, czy z umowy o dofinansowanie. Podkreślenia wymaga, że podstawą żądania zwrotu środków jest zaistnienie nieprawidłowości. Rozporządzenie nr 1303/2013 w art. 2 pkt 36 definiuje nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Wskazane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość uznania danego czynu za nieprawidłowość. Wskazać trzeba, że w art. 207 ust. 1 u.f.p. nie używa się terminu "nieprawidłowość", lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", oraz co ważniejsze w rozpoznawanej sprawie "wykorzystanie z naruszeniem procedur". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że działania określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, skutkiem czego są one objęte zakresem tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a zatem terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób zgodny z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 484/23). Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech warunków. Pierwszy - to naruszenie procedury, tj. postanowień umowy o dofinansowanie, czy jakiegokolwiek przepisu prawa unijnego lub krajowego, drugi - naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci warunek jest spełniony wówczas, gdy naruszenie to ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 marca 2022 r., I SA/Sz 962/21; J. Łacny, Korekty finansowe nakładane na instytucje zamawiające za naruszenie prawa zamówień publicznych, Europejski Przegląd Sądowy 2017, nr 9, str. 48). W rozpatrywanej sprawie organ stwierdził nieprawidłowości związane z: 1) brakiem zastosowania procedury konkurencyjności w odniesieniu do usługi cateringowej (kwota 43.753 zł), 2) brakiem zwrotu niewykorzystanej części dofinansowania w terminie 30 dni od dnia zakończenia realizacji projektu (kwota 1.347,69 zł), 3) poniesienia wydatków niekwalifikowalnych, tzn. po zakończeniu realizacji projektu (kwota 1.380,51 zł). W skardze strona nie kwestionuje wystąpienia powyższych nieprawidłowości. Wskazuje natomiast na naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. (zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników) i art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron), z uwagi na to, że w trakcie realizacji projektu otrzymywała informacje o pozytywnej weryfikacji wniosku o płatność. Mogła zatem uważać, że w zakresie usług cateringowych w sposób prawidłowy realizuje projekt. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia ich wystąpienia. W rezultacie wyniki kontroli nie mają charakteru ostatecznego i nie tworzą stanu związania nimi w relacji pomiędzy beneficjentem oraz organami odpowiedzialnymi za wykrywanie nieprawidłowości. Właściwe instytucje mogą więc, pomimo niewykrycia nieprawidłowości we wcześniej prowadzonej kontroli, w kolejnych kontrolach dotyczących tego samego zakresu przedmiotowego, wykazywać nieprawidłowości w realizacji projektów. Omawiany przepis należy też odczytywać w ten sposób, że kolejna kontrola może podważyć błędne wyniki wcześniejszej kontroli (por. R. Poździk, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Lex, Komentarz do art. 24). W świetle powyższego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że w trakcie weryfikacji wniosków o płatność (do skargi załączono informacje o wynikach weryfikacji wniosku o płatność) instytucja zarządzająca nie stwierdziła naruszenia zasady konkurencyjności. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Sąd nie podziela też zarzutu naruszenia art. 184 ust. 1 u.f.p., z uwagi na to, że instytucja zarządzające nie wywiązała się ze swoich obowiązków wynikających z § 19 ust. 4 umowy o dofinansowanie. W tym kontekście skarżąca utrzymuje, że instytucja zarządzająca po każdym etapie zamówienia i wprowadzonych przez beneficjenta informacji, powinna weryfikować te informacje, a nie dopiero pod koniec, czy po zakończeniu realizacji projektu. Wskazać należy, że zgodnie z § 19 ust. 4 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązuje się do wprowadzenia do SL2014 informacji o przeprowadzonym postępowaniu dotyczącym zamówienia, niezwłocznie po rozstrzygnięciu tego postępowania i zawarciu umowy z wykonawcą, zgodnie z zapisami aktualnej wersji "Podręcznika Beneficjenta w ramach EFS", o których mowa w § 14 ust. 1 umowy. Wprowadzenie informacji o podpisanej umowie jest warunkiem rozliczenia wydatków związanych z zamówieniem. W ocenie Sądu, instytucja zarządzająca nie miała od razu obowiązku sprawdzenia wywiązanie się przez skarżącą z obowiązku wynikającego z § 19 ust. 4 umowy. Podkreślenia wymaga, że konieczność realizacji przez skarżącą zamówienia na usługi cateringowe zgodnie z zasadą konkurencyjności, z uwzględnieniem aspektu społecznego, wynika wprost z § 19 ust. 5 umowy o dofinansowanie. Przestrzeganie tej zasady organ mógł zweryfikować na każdym etapie. W myśl bowiem § 10 ust. 4 umowy o dofinansowanie kwalifikowalność wydatków jest weryfikowana na etapie oceny wniosku o dofinansowanie, weryfikacji wniosku o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności w miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta, zgodnie z rozdziałem 6.2 Wytycznych z zakresie kwalifikowalności wydatków. Z umowy nie wynika zatem, aby instytucja zarządzająca była zobowiązana – tak jak twierdzi strona – na bieżąco kontrolować wprowadzone przez beneficjenta informacje. Nie jest także uzasadnione twierdzenie (podniesione na rozprawie), że projekt był realizowany zgodnie z zasadą konkurencyjności. Należy zauważyć, że stosownie do § 19 ust. 2 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązuje się do udzielenia zamówień w ramach projektu zgodnie z ustawą prawo zamówień publicznych albo zasadą konkurencyjności albo rozeznaniem rynku na warunkach określonych w podrozdziale 6.5. Wytycznych kwalifikowalności wydatków (w tym sekcji 6.5.1. i 6.5.2. tych wytycznych) oraz postanowieniami niniejszego paragrafu. Nadto, jak to już wskazano, konieczność realizacji przez skarżącą zamówienia na usługi cateringowe zgodnie z zasadą konkurencyjności, z uwzględnieniem aspektu społecznego, wynika wprost z § 19 ust. 5 umowy o dofinansowanie. Należy zauważyć, że strona podpisała aneks do umowy z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawartej z firmą gastronomiczną J. . Umowa ta dotyczyła świadczenia usług cateringowych w Przedszkolu Niepublicznym A. K., aneks zaś rozszerzył od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] października 2022 r. (tj. na czas trwania projektu) zakres usług o dodatkową usługę cateringową polegająca na dostarczanie posiłków dla dzieci korzystających ze żłobka w postaci dwudaniowych obiadów oraz podwieczorków. Skarżąca dokonała zatem zamówienia dotyczącego świadczenia usług cateringowych. Powinna więc w odniesieniu do tej usługi przeprowadzić procedurę wyboru wykonawcy, aby umożliwić udział grupie potencjalnie zainteresowanych podmiotów. Tymczasem skarżąca nie opublikowała nawet zapytania ofertowego. Wykonawca został wyłoniony bez przeprowadzenia odpowiedniej procedury, strona po prostu, podpisując aneks do umowy, rozszerzyła zakres usług z wykonawcą, z którym dotychczas współpracowała. Mogło zatem dojść do sytuacji, że nie został wybrany podmiot, którego oferta zostałaby uznana za najkorzystniejszą. Strona mogła odstąpić od zasady konkurencyjności dopiero w sytuacji, gdyby po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z procedurami, nie otrzymała żadnej oferty. Doszło zatem do przeprowadzenia zamówienia bez zastosowania zasady konkurencyjności, co stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Kwestie te zostały szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji (str. 13-24). Jednocześnie Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi. Należy zauważyć, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Załączone do skargi dokumenty (informacje o wynikach weryfikacji wniosku o płatność), z podanych wyżej względów, nie są konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.