I SA/Bd 665/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska - Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 24 października 2023 r., nr SKO-92-471/23 w przedmiocie określenia wysokości dotacji z 2018 r. podlegającej zwrotowi do budżetu gminy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz S. B. kwotę 7417 zł (słownie: siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor [...] Centrum Usług Wspólnych decyzją z dnia [...] sierpnia 2023r. Wydaną, po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwrotu udzielonej w okresie od [...] stycznia do [...] grudnia 2018r. dotacji oświatowej [...] w T., dla którego organem prowadzącym jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. ("Skarżąca", "Strona"), orzekł o określeniu kwoty dotacji podlegającą do zwrotu do budżetu Gminy Miasto T. w łącznej kwocie [...]zł (w tym kwoty [...]zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwoty [...]zł jako dotacji niewykorzystanej do końca 2018 r.) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Swoje stanowisko organ I instancji poparł obszernym uzasadnieniem, gdzie przytoczono stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze: 1. uchyliło punkt 1 skarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło o określeniu kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miasta T. przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w B., w łącznej kwocie [...]zł, w tym: a) kwotę dotacji [...] zł, jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem przez [...] w T. w 2018 r., b) kwotę dotacji [...] zł jako niewykorzystaną przez [...] w T. do końca 2018 r. 2. uchyliło punkt 2 lit. a) skarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło o kwocie [...]zł z odsetkami liczonymi od dnia [...].01.2018 r. do dnia zapłaty. 3. uchyliło punkt 2 lit. d) skarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło o kwocie [...]zł z odsetkami liczonymi od dnia [...].04.2018 r. do dnia zapłaty. 4. uchyliło punkt 2 lit. f) skarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło o kwocie [...]zł z odsetkami liczonymi od dnia [...].06.2018 r. do dnia zapłaty. 5. uchyliło punkt 2 lit. i) skarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło o kwocie [...]zł z odsetkami liczonymi od dnia [...].09.2018 r. do dnia zapłaty. 6. uchyliło punkt 2 lit. 1) skarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło o kwocie [...]zł z odsetkami liczonymi od dnia [...].12.2018 r. do dnia zapłaty. 7. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że w kontekście ustalonego stanu faktycznego decyzję wydaną w pierwszej instancji należało co do zasady utrzymać w mocy, przy czym należy uwzględnić fakt, że Strona dokonała już zwrotu kwoty [...]zł (co wcześniej umknęło organowi I instancji, a co obecnie zasygnalizowano i wyliczono) i w tym zakresie zreformować rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ podniósł, że w 2018r. [...] w T. otrzymało łącznie dotację z budżetu Gminy Miasto T. w wysokości [...] zł. Rozłożenie tej kwoty na poszczególne miesiące zaprezentowano szczegółowo w decyzji organu pierwszej instancji. W 2019r. przeprowadzona została kontrola w zakresie prawidłowości wydatkowania powyższej dotacji, w wyniku czego organ kontrolujący doszedł do przekonania, że niewłaściwie wydatkowano kwotę [...]zł. Do zwrotu takiej też kwoty wraz z odsetkami wezwano beneficjenta. Strona dokonała zwrotu jedynie kwoty [...]zł nie uznając zasadności zwrotu pozostałej zakwestionowanej części dotacji. W związku z brakiem zwrotu pozostałej organ I instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2019r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne celem określenia czy kwota dotacji przyznanej [...] w T., dla którego organem prowadzącym jest spółka [...] sp. z o.o., za rok 2018 podlega zwrotowi do budżetu Gminy Miasto T. jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana w nadmiernej wysokości lub niewykorzystana. Organ podkreślił, że stan faktyczny ustalono w oparciu o przedłożone przez Stronę dokumenty (w szczególności faktury, rachunki, umowy cywilnoprawne, potwierdzenia zapłaty, umowy o pracę i umowy zleceń, dokumenty rozliczeniowe czy też wyjaśnienia na wezwanie organu I instancji) oraz akta sprawy z przeprowadzonego postępowania kontrolnego. Sposób rozliczenia przez Stronę dotacji za rok 2018 (tabela przytoczona w decyzji organu pierwszej instancji), w kontekście przedłożonych dokumentów i wyjaśnień, stał się podstawą analizy w efekcie czego organ I instancji zakwestionował część z kwot wydatkowanych w ramach przyznanej dotacji. Wskazano, że organ przyjął zasadę, iż do rozliczenia dotacji bierze się pod uwagę udokumentowane wydatki do wysokości wskazanych w pierwotnym rozliczeniu dotacji przedstawionym przez szkołę. W przypadku zaś gdy wartość udokumentowanych wydatków w danej kategorii jest wyższa od wskazanych w rozliczeniu dotacji, przyjęto do rozliczenia dotacji kwoty tylko do wysokości wskazanych rozliczeniu dotacji. Innymi słowy prawidłowo udokumentowane wydatki to te, które zostały ujęte w rozliczeniu i na które przedłożono stosowne dokumenty księgowe. Organ podkreślił jednocześnie, że dane do oceny prawidłowości poniesienia wydatku muszą wynikać z dokumentacji prowadzonej przez szkołę. O prawidłowym rozliczeniu dotacji można mówić jedynie, gdy beneficjent spełnił obowiązki dokumentacyjne i materialnoprawne, co oznacza, że przeznaczył dotację zgodnie z wynikającymi z przepisów prawa zasadami. Organ podał, że nie można oczekiwać, by dopasowywał przedłożone faktury do zaprezentowanego sposobu rozliczenia dotacji, tak aby rozliczenie to było kompletne. Organ niewątpliwie ma obowiązek opierać się o rozliczenie przedstawione przez samą Stronę. Na pierwszym etapie postępowania Strona przedstawia sposób rozliczenia dotacji i poniesione w danych kategoriach wydatki wraz z uzasadniającymi je dokumentami, co następnie jest weryfikowane. Niedopuszczalnym będzie zaś tworzenie innej sytuacji faktycznej przez prowadzący postępowanie organ od tej, jaka wynika z rozliczenia przedstawionego przez Stronę. SKO podało, że na kwotę [...]zł w poszczególnych kategoriach wydatkowania nie przedstawiono dokumentów ich prawidłowego wydatkowania, a zatem należało uznać, że kwoty te nie zostały wydatkowane. Odnośnie zaś zakwestionowanych konkretnych kwot wydatków podzieliło w tym względzie stanowisko organu I instancji. Co do sfinansowania ze środków z dotacji wyjazdu integracyjnego do [...] SKO wskazało, że był to wyjazd integracyjny a nie dydaktyczny czy krajoznawczy. Tego typu wydatki w szkołach publicznych pokrywane są ze środków własnych rodziców uczniów. Brak zatem jakichkolwiek przesłanek by różnicować (polepszać) w tym względzie sytuację uczniów szkól prywatnych. W ocenie organu brak także obowiązku zapewnienia uczniom szkół ponadpodstawowych, zwłaszcza pełnoletnim, dojazdu do szkoły średniej. Podniesiono, że argumenty powoływane w odwołaniu odnoszą się zaś do uczniów szkół podstawowych. Organ zauważył, że zakwestionowana w wyniku kontroli kwota dotacji za rok 2018 wynosiła [...] zł. W wyniku przeprowadzonego szczegółowego postępowania administracyjnego kwota ta została zweryfikowana i określona pierwotnie na [...] zł, a obecnie została jeszcze skorygowana i ustalona na [...] zł. Łączna kwota dotacji wypłacona w roku 2018 beneficjentowi to [...] zł, a zatem kwota podlegająca zwrotowi stanowi niewielką część wypłaconej ze środków publicznych sumy, która musi być wydatkowana w ściśle określony przepisami sposób. Dotacja oświatowa nie stanowi własności beneficjenta, a jej zadaniem jest wspomaganie ściśle określonych zadań realizowanych przez podmiot dotowany. Właściwe organy mają też prawo jak i obowiązek weryfikowania prawidłowość wydatkowania przyznanych dotacji, a w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek uchybień w tym względzie muszą orzekać o ich zwrocie. W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] sierpnia 2023r. Dyrektora [...] Centrum Usług Wspólnych orzekającej o określeniu kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miasta T. przez Skarżącą w kwocie [...]zł. Zarzucono naruszenie: - art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") przez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji oraz przez zaniechanie dokonania wnikliwej analizy materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; - art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. przez niepełne uzasadnianie decyzji polegające na nie podaniu podstaw prawnych części rozstrzygnięcia oraz nie odniesieniu się do argumentacji Spółki podnoszonej po zakończeniu postępowania przez organ I instancji; - art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu administracji poprzez nieuzasadnione wydłużanie postępowania prowadzące wyłącznie do sztucznego naliczania odsetek za zwłokę przez organ I instancji, co zostało pominięte w decyzji wydanej przez organ odwoławczy, który z kolei wydał swoją decyzję z nadmiernym pośpiechem, wyłącznie w celu uniknięcia przedawnienia zwrotu dotacji na skutek wydłużania postępowania przez organ I instancji; - art. 15 k.p.a. przez nie odniesienie się do argumentacji przedstawionej przez Skarżącą i przyjęcie w bezkrytyczny sposób stanowiska organu I instancji w zakresie nieprawidłowości w wydatkowaniu środków z dotacji oświatowej, bez przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego; - rażące naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 7, 8, 9 w zw. z art. 81 k.p.a. przez całkowite pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu na etapie postępowania administracyjnego prowadzonego w II instancji, w tym możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym na etapie postępowania odwoławczego, a które to uchybienie w sposób istotny mogło mieć wpływ na ostateczny wynik postępowania – Skarżąca nie miała możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień, po przedstawieniu których SKO mógłby przyznać rację Skarżącej; - art. 35 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm., dalej: "u.f.z.o.") w zw. z art. 236 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2077 ze zm., dalej: "u.f.p.") przez ich błędną wykładnię i uznanie, że wydatki rozliczone z dotacji nie były wydatkami bieżącymi szkół i tym samym dotacje w przedmiotowym zakresie uznane zostały za niewykorzystane lub wykorzystane niezgodne z przeznaczeniem; - art. 252 ust. 1, 2, 3, 5, 6 u.f.p. przez błędną ich wykładnie i uznanie, iż dotacja została wykorzystana w sposób niezgodny z przeznaczeniem i podlega zwrotowi; - art. 251 ust. 1, 5 u.f.p. przez błędną ich wykładnię i uznanie, iż dotacja nie została wykorzystana i podlega zwrotowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2023r. narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a. Zasada ta polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zatem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji oraz ogólnikowe wskazanie, bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego ustaleń, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty i dowody zgromadzone w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1266/15, z dnia 09 listopada 2016r. sygn. akt II OSK 261/15, z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1217/14 oraz z dnia 08 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 1899/19 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu liczącym 7 stron (podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji liczy 81 stron), z czego połowę z nich stanowi przytaczanie przepisów prawa i treści decyzji organu I instancji, bezpośrednio odniósł się tylko do dwóch wydatków poniesionych przez Skarżącą. Na argumentację Spółki dotyczącą możliwości pokrycia wyjazdu integracyjnego z dotacji oświatowej organ II instancji odpowiedział w trzech zdaniach, natomiast do wydatków poniesionych na dojazd uczniów do szkół odpowiedź na argumentację Skarżącej zamknęła się w jednym zdaniu. Co do pozostałych kosztów organ odwoławczy ustosunkował się w następujący sposób: "Odnośnie zaś zakwestionowanych konkretnych kwot wydatków SKO w T. podziela w tym względzie stanowisko Organu I instancji". SKO w ogóle się nie odniosło się lub jedynie zdawkowo wspomniało w kwestii: - argumentacji Skarżącej, dotyczącej interpretowania pojęcia wydatków bieżących w rozumienie art. 35 ust. 1 u.f.p., do których Spółka szeroko odniosła się w odwołaniu, - wskazania przez Stronę szeregu interpretacji indywidualnych, które potwierdzają jej stanowisko, - argumentów Strony świadczących o zakupie sprzętów (m.in myszka, stroje sportowe, czy nagrody), które wykorzystywane były do celów zgodnych z przeznaczeniem dotacji, tj. na wydatki bieżące szkoły, które realizowały zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, - sztucznego przedłużania postępowania przez organ I instancji w celu naliczania odsetek. Zatem rację ma Skarżąca, iż powyższe okoliczności wprost świadczą o braku rozpatrzenia sprawy przez SKO, który jedynie zatwierdził stanowisko organu I instancji, nie odnosząc się w ogóle do argumentów Strony, nie tłumacząc jej dlaczego ewentualnie nie ma racji. W tym miejscu podkreślenia wymaga także, iż organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania podejmował działania mające na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, zgromadził obszerny materiał dowodowy i dokonał w sposób szczegółowy jego oceny. Od oceny takiej, uchylił się natomiast organ odwoławczy, który w sposób bardzo ogólnikowy odniósł się do stawianych w odwołaniu zarzutów. Wypada również w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem, jak wskazano już powyżej, kontrolowana decyzja, nie zawiera w wystarczającym stopniu wskazanych wyżej elementów. W szczególności nie zawiera w uzasadnieniu faktycznym wskazania faktów, które zostały przez organ uznane za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom lub oświadczeniom Strony odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W takiej sytuacji Sąd pozbawiony został możliwości merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu odwoławczego, podjętego w toku prowadzonego przez organ odwoławczy postepowania (w tym także w kontekście powołanych przez Stronę zarzutów) i zobowiązany był do wyeliminowania tej decyzji, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania tj. art. 15, art. 107 § 3 ale także art. 8 i art. 11 k.p.a. mających, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, podobnie pozycję ustrojową sądów administracyjnych określa art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracyjnych w ich ustawowych obowiązkach i kompetencjach, w szczególności nie jest zaś rzeczą sądu rozstrzyganie sprawy za organ, ale jedynie kontrolowanie przeprowadzonego postępowania i wydanych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie obowiązane rozpoznać sprawę tak, jak to powinien uczynić organ II Instancji oraz odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego wpisu, kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego Stronę, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.