I SA/Bd 669/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Inne z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia [...] lipca 2020r. odmawiającą Z. Z. ("Skarżący", "Strona") prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu organ powołał art. 31zq ust. 1 i ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej jako: "ustawa o COVID"). Wskazał, że ponieważ Skarżący zgłosił się do ubezpieczeń społecznych z kodem ubezpieczenia 0590 – "Mały ZUS Plus", był ustawowo zobowiązany do złożenia dokumentu DR2 w marcu 2020 r. Wymagany dokument DR2 Skarżący złożył dopiero w [...] września 2020 r., dlatego nie był zwolniony z obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Złożenie nie później niż do 30 czerwca 2020 r. ww. dokumentów rozliczeniowych stanowiło warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Z zapisów zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że do dnia wydania decyzji Skarżący nie złożył prawidłowych dokumentów rozliczeniowych. Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i w dniu [...] września 2020 r. złożył skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości i ponowne rozpatrzenie wniosku. Zarzucił nieuwzględnienie przysługującego mu terminu na złożenie prawidłowych dokumentów rozliczeniowych, które są podstawą do zmiany zaskarżonej decyzji. Dodał, że dniem [...] stycznia 2020 r. zgłosił się do ubezpieczeń społecznych z kodem ubezpieczenia 0590 – "Mały ZUS", zaś [...] lutego 2020 r. przesłał deklarację rozliczeniową z załączoną deklaracją DRA II, w której podał kwotę przychodu za 2019 r. – "zero" oraz podstawę naliczania składek na ubezpieczenie społeczne – [...] zł, zaś na ubezpieczenie zdrowotne kwotę – [...] zł. Żadna z tych pozycji nie uległa zmianie i obowiązuje przez cały 2020 r. Niestety inną kwestią są techniczne możliwości tworzenia tzw. "klonów" deklaracji. Przepisy w ustawie nie uległy zmianie, natomiast system informatyczny nie uwzględnia wyjątkowych sytuacji, które nastąpiły w 2020 r. O braku tworzenia się "klonów" deklaracji rozliczeniowych został poinformowany pismem, które otrzymał [...] września 2020 r. W piśmie tym wyjaśniono, że od [...] lutego 2020 r. obowiązują nowe zasady korzystania z małego ZUS PLUS – art. 18c z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący podniósł, iż złożył za styczeń 2020 r. wymagane deklaracje rozliczeniowe, natomiast we wskazanym piśmie organ prosił o przekazanie prawidłowych deklaracji rozliczeniowych również za okres od 02/2020 do 07/2020 w terminie 7 dni od dostarczenia pisma, termin ten mijał [...] września 2020 r. Wypełniając prośbę, przekazał w terminie do ZUS wymagane deklaracje, z tym że jako pierwsza została przesłana deklaracja DRA i DRA cz. II za okres 02/2020 – [...] września 2020 r., zaś za kolejne miesiące – przekazał [...] września 2020 r. Rozbieżność w dacie wysyłania deklaracji rozliczeniowych wynika z faktu, że system informatyczny ZUS w pierwszej kolejności musi przetworzyć deklarację DRA cz. II i następuje to do 24 godzin od wysłanie tej deklaracji, a dopiero po zaktualizowaniu aplikacji do wysyłania deklaracji płatnik może przesłać kolejne deklaracje. Skarżący wskazał, że decyzję wydano [...] września 2020 r. i tego samego dnia, w terminie wszystkie wymagane deklaracje zostały zaewidencjonowane w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS. Istnieje poważna rozbieżność terminów między wydaniem decyzji przez ZUS dnia [...] września 2020 r. a ostatecznym terminem przesłania dokumentów rozliczeniowych, będących podstawą wydania decyzji – termin ten mijał [...] września 2020 r. Zatem decyzja został wydana bez wyczekiwania na upłynięcie terminu na złożenia deklaracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji a także decyzji organu pierwszej instancji przyczyną odmowy zwolnienia Skarżącego ze składek za marzec, kwiecień, maj 2020r. było niezłożenie przez niego deklaracji za te miesiące, do dnia 30 czerwca 2020r. Przedmiotowy warunek zwolnienia, na który organ się powołał, wynika z art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Rozpatrując kwestię złożenia deklaracji, jako warunku zwolnienia ze składek, z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie regulacji prawa procesowego tj. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej jako: "k.p.a.") nie można pominąć przepisu art. 79 a § 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z jego treścią, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl natomiast art. 79 a § 2 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W niniejszym przypadku postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek Skarżącego, który wystąpił o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku winna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79 a k.p.a. Sąd zauważa, że w postępowaniu odwoławczym organ poinformował Stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie ale nie poinformował o przesłankach warunkujących uzyskanie zwolnienia. Warunkiem wnioskowanego przez Skarżącego zwolnienia, zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o COVID, w szczególności art. 31zq ust. 3 tego aktu, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc, jeżeli podmiot zwracający się o zwolnienie korzystał z tzw. "małego ZUS". Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia Skarżący nie spełnił, w odniesieniu do wskazanych miesięcy 2020 r., to zgodnie z art. 79 a k.p.a. był zobligowany do poinformowania go o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 k.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie rozpatrywanej kwestii zauważyć także należy, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek Skarżący złożył [...] kwietnia 2020r. (wtedy wpłynął on do organu). Tak więc gdyby w normalnym toku podejmowanych czynności (w ustawowym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy), organ wystosował do Skarżącego pismo informujące go o niespełnieniu warunków zwolnienia, w odniesieniu do marca, kwietnia i maja 2020r., to miałby on możliwość przedłożenia brakujących deklaracji jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Wobec powyższego stwierdzić wiec należy, że opisany wyżej sposób procedowania organu, stanowi wyraz nie tylko naruszenia art. 79 a k.p.a., ale także wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady nakazującej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Końcowo zwrócić należy także uwagę na jeszcze jeden aspekt niniejszych sprawy, a mianowicie ten związany z charakterem przesłanki zwolnienia, jaką stanowi złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem płatnika, do dnia 30 czerwca 2020 r. Z literalnego brzmienia art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. wynika, iż zwolnienie nie może być udzielone, jeżeli podmiot występujący o nie, nie dopełnił tego rodzaju obowiązku. W tym jednak zakresie ZUS powinien wziąć pod uwagę także rezultaty innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej, a w ramach tej ostatniej cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie zaś z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. tego rodzaju termin jest terminem przywracalnym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis art. 15 zzzzzn2 nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy z 2 marca 2020 r. z dniem 16 grudnia 2020 r. (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. Dz. U. z 2020, poz. 2255), to jednak stanowi w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną. W związku z tym za zasadny uznać należy pogląd, że złożenie deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zgodnie z zamysłem ustawodawcy, nie ma w istocie charakteru czysto materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia, ale pełni przede wszystkim funkcję informacyjną dla organu, odnośnie wartości przyznawanej stronie ulgi. Tak więc rozpatrując kwestię samego zwolnienia, należy mieć to na względzie. Przytoczona wyżej argumentacja potwierdza tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów i skutkach z tym związanych. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzje. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zawiadomi Skarżącego o brakach jego wniosku, zgodnie z art. 79 a k.p.a., umożliwiając mu ich uzupełnienie w przewidzianym w tym przepisie trybie. Rozstrzygając zaś sprawę, zgodnie z przepisami art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., uwzględni omówiony powyżej charakter warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie, jaki stanowi złożenie deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., z uwzględnieniem wniosków płynących z regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r