I SA/Bd 67/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 09 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia [...] skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu składek za okres 1995-1998. We wniosku podał, że prowadząc w latach 1995-1998 działalność gospodarczą miał problemy z regularnym płaceniem należnych składek z tytułu ubezpieczenia, w związku z czym ZUS rozpoczął dochodzenie zaległości w drodze egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Drugi Urząd Skarbowy w T. W 1998r. działalność została zlikwidowana. Skarżący wskazał, że w okresie od 1999r. do lutego 2007r. pozostawał w stosunku pracy, a od stycznia 2005r. zostało zajęte wynagrodzenie na poczet nieopłaconych składek. Potrącenia te dokonywane były do momentu przejścia przez skarżącego na rentę w lutym 2007r. Strona podniosła, że przy ustalaniu wysokości renty została poinformowana, że nieopłacone składki za lata 1995-1998 nie zostały uwzględnione w podstawie naliczenia świadczenia. Nie zostały one zaliczone również w momencie ustalania wysokości świadczenia emerytalnego. Skarżący podkreślił, że do momentu wezwania go przez komornika w dniu 3 września 2009r., w sprawie zaległości nie były podejmowane żadne czynności. Komornik poinformował o konieczności spłaty długu w ZUS, który nie został umorzony. W ocenie skarżącego ma uregulować zaległości za okres, który nie został uwzględniony przy ustalaniu świadczenia emerytalnego. W dniu 28 września 2009r. spisano ze stroną kwestionariusz o możliwościach płatniczych, z którego wynika, że obecnie skarżący utrzymuje się z pobieranego świadczenia emerytalnego w wysokości 1.490,58 zł., żona skarżącego otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 648,51 zł. Skarżący nie ma udziałów w firmach i przedsiębiorstwach, wierzytelności ani ruchomości. Organ ustalił, że strona posiada rachunek bankowy w Banku P., mieszkanie własnościowe o pow. 37 m2 położone w Ch., zobowiązanie z tytułu zaciągniętych kredytów miesięcznie stanowi kwotę łącznie 265,05 zł, tytułem leczenia małżonkowie wydatkują łącznie 100 zł. Organ podał, że z dokumentów dostarczonych przez stronę (m.in. rachunków za mieszkanie, prąd, gaz, telefon, ubezpieczenia na życie) wynika, że koszty ponoszone w związku z bieżącym utrzymaniem wynoszą ok. 600 zł miesięcznie. W dniu [...] została wydana decyzja [...], którą ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek za okres od września 1995r. do lipca 1998r. w łącznej kwocie 47.018,63 zł, z uwagi na możliwość wdrożenia egzekucji ze świadczenia emerytalnego. Ponadto uznano, że strona jest w stanie spłacić zadłużenie w dłuższym okresie, w formie układu ratalnego. Organ rentowy wskazał, że w stosunku do zaległości figurujących na koncie prowadzona jest egzekucja za pośrednictwem Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. W dniu 22 września 2009r. tytuły zwrócono do wierzyciela w celu ich aktualizacji. Organ podał, że wcześniej podjęto próbę dochodzenia należności w drodze zajęcia rachunku bankowego, która okazała się nieskuteczna (w dniu 22 lipca 1998r. tytuły wycofano). Pismem z dnia 28 listopada 2009r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przywołując przyczyny powstania zadłużenia opisane we wniosku z dnia 10 września 2009r. Podkreślił, że w momencie kiedy ZUS nie zaliczył okresu nieopłaconych składek do okresu zatrudnienia przy ustalaniu prawa do świadczenia najpierw rentowego (następnie emerytalnego), to uznał tę okoliczność za tożsamą z zaprzestaniem dochodzenia należności przez ZUS z tego tytułu. Prawidłowość tej interpretacji, jak wskazała strona, potwierdził pracownik ZUS w trakcie załatwienia spraw związanych z rentą i emeryturą. W przekonaniu tym utwierdził ją także fakt zaprzestania dochodzenia przedmiotowych należności przez komornika po otrzymaniu decyzji rentowej. W ocenie skarżącego nie ma on obowiązku posiadania wiedzy o przepisach ZUS, jednak po analizie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uważa, że są one interpretowane nieprawidłowo. Wskazał, że w okresie, w którym powstały zaległości obowiązywały przepisy ustawy z dnia 25 listopada 1986r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z Dz.U. z 1989r. Nr 25, poz. 137), zgodnie z którymi należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia w którym stały się wymagalne, natomiast w sytuacji przerwania biegu terminu przedawnienia, składek nie można było dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Strona wskazała, że w podobny sposób kwestię przedawnienia reguluje ustawa z dnia 13 października 1998r. W związku z powyższym, mając na uwadze także art. 42 pkt 1 Konstytucji, zobowiązania składkowe powinny ulec przedawnieniu w 2008r. Dla skarżącego niezrozumiałym jest dokonywanie zmian warunków egzekucji w okresie jej trwania. W opinii strony, już samo niezaliczenie danego okresu do stażu pracy stanowi karę, ponieważ świadczenie emerytalne jest o ok. 100 zł niższe. W załączniku z dnia 7 grudnia 2009r. do powyższego wniosku skarżący ponownie podniósł kwestię przedawnienia należności podkreślając, że nastąpiło to w 2008 r., a zastosowanie jakichkolwiek przepisów wydłużających okres przedawnienia jest działaniem prawa wstecz i zmianą zasad egzekucji w czasie jej trwania, co jest niedopuszczalne. Strona wywiodła, że jeżeli termin przedawnienia zaległości upływał po dniu 1 stycznia 2003r., a ZUS nie uruchomił czynności zmierzających do ich ściągnięcia, to mogą mieć tu zastosowanie nowe przepisy, które wchodziły w życie po tej dacie, natomiast w odniesieniu do należności objętych egzekucją powinna być ona dokończona w oparciu o przepisy, na podstawie których była uruchomiana. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu podał, że rozpatrując wniosek strony pod kątem konkretyzacji zasadniczej przesłanki uzasadniającej umorzenie, tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności, w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r. nr 205 poz. 1585 ze zm.), Zakład słusznie wskazał w decyzji z dnia [...], iż w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca stan całkowitej nieściągalności i nie zaistniały przesłanki umorzenia wynikające z art. 28 ust. 3 pkt 3, pkt 5, pkt 6 oraz pkt 4a. Zdaniem organu rentowego zgodne ze stanem faktycznym są poczynione ustalenia, a pomimo braku osób trzecich mogących odpowiadać za istniejące zaległości (zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 3), to jednak prowadzona jest egzekucja za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, który nie stwierdził jej nieskuteczności, a tym samym istnieje możliwość wdrożenia egzekucji ze świadczenia emerytalnego lub z rachunku bankowego, przez co nie konkretyzuje się przesłanka umorzenia zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 5. W sprawie nie ma też zastosowania przepis art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy, bowiem na obecnym etapie nie można przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z kolei wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a). Nie stwierdzono też braku majątku mogącego stanowić skuteczne zabezpieczenie dochodzonych należności. Organ zauważył, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), sytuacja finansowa strony na chwilę obecną z pewnością uniemożliwia jednorazową spłatę zadłużenia, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny, a zwłaszcza pozbawiłoby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednakże zdaniem organu nie można przesądzać o braku możliwości spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu (chociażby w formie układu ratalnego, z ratami ustalonymi w takiej wysokości, aby nie stanowiły one zbyt dużego obciążenia budżetu domowego), zważywszy na dysponowanie łącznym dochodem (świadczenie emerytalne skarżącego i małżonki) na łączną kwotę netto 2.139,09 zł. Organ podkreślił, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Spłata zobowiązań wobec innych podmiotów i instytucji nie powinna być w żaden sposób uprzywilejowana przed należnościami z tytułu składek. Odnośnie podnoszonego argumentu o przedawnieniu należności z tytułu składek, organ rentowy wyjaśnił, że instytucja ta uregulowana została przepisami ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, obowiązującej do 31 grudnia 1998r., jak też przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (obowiązującej od 1 stycznia 1999r.). Zgodnie z nimi, należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna, jednakże bieg przedawnienia przerywała każda podjęta czynność zmierzająca do ściągnięcia należności (np. wdrożenie przymusowego dochodzenia należności), jeśli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Działania te wydłużały automatycznie okres przedawnienia do 10 lat. Wprowadzona od 1 stycznia 2003r. zmiana art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazuje natomiast wyraźnie na 10-letni okres przedawnienia należności. Faktycznie nie dotyczy ona należności, które wygasły przed 1 stycznia 2003r. Dotyczy ona jednak wszystkich należności, które nie uległy przedawnieniu do 31 grudnia 2002r. Należności powyższe są nadal wymagalne, a wynika to z faktu, że przedawnienie należności jest oceniane według stanu prawnego obowiązującego w dniu upływu terminu przedawnienia. Przedstawiona wykładnia wynika wprost z zasady legalizmu wymagającej, aby podstawą działania organów władzy publicznej był przepis prawny, obowiązujący w momencie podejmowania czynności przez te organy, tj. w tym przypadku, w momencie ustalenia upływu terminu przedawnienia. ZUS przyjął wobec wszystkich płatników składek zasadę, że do składek nieprzedawnionych w dacie wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw, stosuje się dziesięcioletni termin przedawnienia, z uwzględnieniem okoliczności powodujących jego zawieszenie bądź przerwanie. Tym samym na mocy obecnie obowiązujących przepisów Zakład był i jest uprawniony do dochodzenia zaległości z tytułu składek, za okres od grudnia 1992r., jeżeli spełnią one warunki określone w obowiązujących przepisach. Prawidłowość przyjętej przez Zakład wykładni potwierdzona została przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa. Końcowo organ wyjaśnił, że niezaliczenie okresów prowadzenia działalności gospodarczej, za które nie zostały opłacone składki, przy ustalaniu świadczeń z ubezpieczeń społecznych nie jest tożsame z ich umorzeniem i w żaden sposób nie może być interpretowane jako wygaśnięcie obowiązku ich uregulowania Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 42 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że wymienione zaległości powstały w okresie od marca 1995r. do lipca 1998r. W tym samym czasie ZUS zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986r. uruchomił proces egzekucji należności prowadzonej przez Drugi Urząd Skarbowy w T., o czym skarżący został powiadomiony. Tym samym uruchomiony został 10-letni okres przedawnienia, zatem z mocy prawa zaległości składkowe uległy przedawnieniu w całości w roku 2008. Zdaniem skarżącego, wobec jego należności względem ZUS, nie może mieć zastosowania zmiana przepisów dokonana ustawą z dnia 18 grudnia 2002r. "bo kara została już orzeczona i proces egzekucji należności już trwał 5 lat i był podjęty zgodnie z ówczesnymi przepisami prawnymi tj. ustawą z dnia 25 listopada 1986r." Strona podkreśliła, że uwzględniając zasadę legalizmu, wymagającą aby podstawą działania organów władzy publicznej był przepis prawny, obowiązujący w dacie podejmowania czynności przez te organy należy stwierdzić, że w jej przypadku ważne są przepisy ustawy z dnia 25 listopada 1986r., ponieważ to one były podstawą podjęcia decyzji o uruchomieniu postępowania egzekucyjnego. Strona zarzuciła organowi rentowemu, że zastosowanie zmienionych po 1 stycznia 2003r. przepisów art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest działaniem prawa wstecz i stanowi naruszenie art. 42 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986r. W ocenie strony zmiana przepisów może mieć zastosowanie do należności powstałych przed 1 stycznia 2003r., których 5-letni termin przedawnienia upływa po 1 stycznia 2003r., a ZUS dopiero obecnie podejmuje decyzje o ich ściąganiu. Skarżący podkreślił, że w związku z brakiem przepisów wykonawczych do znowelizowanej ustawy, ZUS jako silniejszy w stosunku do zwykłych obywateli interpretuje przepisy prawne w zależności od własnych potrzeb. Konkludując skarżący stanął na stanowisku, że należności przedawniły się w 2008 r. zaznaczając, iż składki dotyczyły Jego ubezpieczenia, a nie osoby trzeciej (pracownika). Wniósł o uwzględnienie wymienionych wyżej argumentów i przepisów ustaw oraz wydanie wyroku stwierdzającego zakończenie w 2008 r. 10-letniego terminu przedawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skarżącego są zasadne. W sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W związku z tym, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. I. Rozpatrując wniesioną skargę w pierwszym rzędzie należy odnieść się do kwestii przedawnienia składek. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w sytuacji, gdy minął podstawowy termin ustalony dla przedawnienia, tj. 5 lat - obowiązujący do dnia 1 marca 2003 r. i 10 lat – termin obowiązujący po tej dacie, jest ustalenie, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu. Nie może bowiem toczyć się postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności, które wygasły. Postępowanie takie z chwilą przedawnienia należności z tytułu składek staje się bezprzedmiotowe. Postępowanie w przedmiocie należności z tytułu składek unormowane w art.28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Jeżeli zobowiązany w swoim wniosku o umorzenie należności wskazuje również składki, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu odwoławczym (to jest będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), to Zakład powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji ( art. 138 _@POCZ@__@KON@_ § 1 pkt 2 k.p.a.) ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. Akt III SA/WA 2425/06, LEX nr 328643). Nie do pogodzenia z porządkiem prawnym byłaby odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które uległy przedawnieniu, a zatem nie istnieje obowiązek ich zapłacenia. W takich sprawach rolą orzekających w sprawie organów jest ustalenie, czy należności, co do których jest prowadzone postępowanie dotyczące ich umorzenia, w ogóle są wymagalne, czy też ze względu na ich niewymagalność postępowanie takie należy umorzyć ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. Akt III SA/Wa 1973/06, LEX nr 328507). W niniejszej sprawie postępowanie dotyczy należności z tytułu składek za okres od września 1995 r. do lipca 1998 r. Do dnia 31 grudnia 1998 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm). Zgodnie z art. 35 ust. 3 tej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Ponadto na podstawie art. 36 tej ustawy przepisy art. 34 i art. 35 stosuje się odpowiednio do należnych, na podstawie odrębnych przepisów, składek na ubezpieczenia społeczne osób nie będących pracownikami, chyba że przepisy te stanowią inaczej. Wskazać należy, że począwszy od 1 stycznia 1999 r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 aktualna publikacja Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Zgodnie z art. 24 ust. 4 i 5 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do końca 2002 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5 po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Jednakże od 1 stycznia 2003 r. mocą ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) przepisy art. 24 ust. 4-5b ustawy regulujące przedawnienie otrzymały następujące brzmienie: - należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d (art. 24 ust.4); - nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia (art. 24 ust. 5); - bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty (art. 24 ust. 5a); - bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem (art. 24 ust. 5b). W tym miejscu należy podać, że z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika jednoznacznie, iż dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych (por. wyrok SN z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt I UK 70/.09, LEX nr 529763). Przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne musi być rozumiane jako instytucja szczególnie wyjątkowa. Dłuższy, 10-letni okres przedawnienia ma zastosowanie do tych należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed 1 stycznia 2003 r., jeśli do tego dnia nie uległy przedawnieniu według dotychczasowych przepisów (por. wyrok SN z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I UK 204/08). Według Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08) z faktu, że przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie uregulowały kwestii intertemporalnych dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek, nie można jednak wyprowadzać wniosku, że zmienione przepisy znajdują zastosowanie jedynie do "nowych zaległości", a przyjęcie odmiennego poglądu naruszałoby zasadę "lex retro non agit" (nie działania wstecz ustawy). Zasada nieretroakcji, jako fundamentalna zasada państwa demokratycznego, odnosi się do stanu, w którym nowa ustawa miałaby zmienić sytuację prawną obywatela, którą dotychczasowe prawo regulowało jako bardziej korzystną i została także wyrażona wprost w art. 3 Kodeksu cywilnego. Wynika z niej, że ustawa nie ma mocy wstecznej chyba, że co innego wynika z jej brzmienia lub celu. (...). Ogólna reguła prawa intertemporalnego (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie W 4/93) stanowi, że w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa (...). Tak więc, brak szczególnej regulacji nie oznacza luki w prawie co do przepisów międzyczasowych, ale wskazuje na potrzebę zastosowania reguły bezpośredniego stosowania ustawy nowej (por. wyrok TK z dnia 1 lipca 2003 r., P 31/02). Wiąże się to z domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny (tak również w wyroku NSA z dnia 14 marca 2007 r., II GSK 338/06 – LEX nr 321287). Przedłużenie okresu przedawnienia nie stanowi także naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Treść art. 43 i 44 Konstytucji, choć dotyczy przedawnienia, nie pozwala również przyjąć, że istnieje konstytucyjne "prawo do przedawnienia", czy choćby ekspektatywa takiego prawa. Instytucja przedawnienia kształtowana jest przez ustawodawcę, który dysponuje swobodą w określaniu czasowego zakresu stosowania nowych okresów przedawnienia. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że do należności z tytułu składek, które uległy już przedawnieniu przed dniem 1 stycznia 2003 r. nie ma zastosowania znowelizowany od tej daty art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2005 r., I UK 232/04, OSNP 2006 nr 1-2, poz. 26). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że nieprawidłowe jest stanowisko strony skarżącej o braku podstaw do stosowania przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2003r. do składek, które powstały w latach wcześniejszych i nie uległy przedawnieniu do końca 2002r. Jednakże Sąd zauważa, że organ rozpatrujący wniosek o ulgę w postaci umorzenia należności z tytułu składek winien dokładnie zbadać, czy przedmiotowe należności nie uległy przedawnieniu na podstawie przepisów obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002r., tj. przy uwzględnieniu okresu 5 lat od dnia, w którym należności stały się wymagalne. Następnie, jeśli należności te nie uległy przedawnieniu do dnia 1 stycznia 2003 r. organ winien dokonać analizy należności pod kątem ich przedawnienia, na podstawie regulacji obowiązujących po dniu 1 stycznia 2003 r., tzn. uwzględniając 10-letni okres przedawnienia z modyfikacjami wynikającymi z art. 24 ust. 5-5d ww. ustawy. Istotne zatem w sprawie jest na skutek których konkretnie czynności, z jakiej daty nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia. Organ obowiązany jest podać, jaką czynności i kiedy dokonaną uznaje za pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności, a która spowodowała, że składki za okres od września 1995 r. do 1997r. (włącznie) nie uległy przedawnieniu do końca 2002 r., konsekwencją czego jest zastosowanie 10-letniego terminu z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie budzi bowiem wątpliwości, że składki za 1998r. automatycznie podlegają 10-letniemu okresowi przedawnienia obowiązującemu od 1 stycznia 2003r., bowiem w tej dacie (1 stycznia 2003r.) nie uległy jeszcze przedawnieniu (w ramach obowiązującego do końca 2002r. 5-letniego okresu przedawnienia). W zaskarżonej decyzji z dnia [...] organ podniósł, że "W stosunku do zaległości figurujących na koncie prowadzona jest egzekucja za pośrednictwem Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. – w dniu 22.09.2009 r. tytuły zwrócono do aktualizacji. Wcześniej prowadzono egzekucję z wykorzystaniem środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego, którą z uwagi na nieskuteczność, postanowieniami z dnia 22.07.1998 r. wycofano." Organ obowiązany jest podać, czy postępowanie egzekucyjne po wycofaniu tytułów wykonawczych dalej było prowadzone. Ponadto jak wyżej wskazano należy podać konkretnie, jaka czynność - o której strona została zawiadomiona - spowodowała przerwanie biegu przedawnienia. Nie wystarczy samo stwierdzenie tego faktu bez wskazania i załączenia konkretnych dowodów na poparcie twierdzeń organu. Strona skarżąca wprawdzie przyznaje, że miało miejsce wszczęcie postępowania egzekucyjnego, ale jednocześnie twierdzi, że nastąpiło przedawnienie składek. W związku z tym, organ obowiązany jest podać kiedy i jakie czynności spowodowały przerwanie biegu terminu przedawnienia, kiedy zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, czy postępowanie egzekucyjne trwało przez cały okres do chwili obecnej, a powoływanie się na "wycofanie" tytułów wykonawczych nie ma wpływu na ocenę trwania postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji na ocenę biegu terminu przedawnienia oraz czy –zdaniem organu - bieg terminu jest zawieszony. Dodatkowo Sąd zauważa, że na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. skarżący złożył do akt sądowych kopię decyzji ZUS Oddział w T. z dnia [...] nr [...], w której organ stwierdził, że M. W. jest zobowiązany do opłacenia należności z tytułu składek za okres od 10/1995 r. do 07/1998 r. w łącznej kwocie 46.767,87 zł. Wprawdzie decyzja ta została wydana po wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże potwierdza wyżej wymienione wątpliwości w zakresie przedawnienia składek. Powstaje bowiem pytanie, który akt był podstawą do wystawienia tytułów wykonawczych, skoro po uruchomieniu egzekucji organ wydaje decyzję. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3a § 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) dodanym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2001r. Nr 125, poz. 1368) w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się również egzekucję administracyjną, jeżeli wynikają one odpowiednio z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne, jednak powyższy przepis obowiązuje od 30 listopada 2001 r. Mając na uwadze powyższe należy podać na podstawie jakiego aktu stanowiącego podstawę prawną należności, były wystawione tytuły wykonawcze, które z kolei stanowiły podstawę do wszczęcia egzekucji administracyjnej, a w konsekwencji której doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia składek. Wobec zatem prowadzenia przez organ odrębnego postępowania w sprawie wysokości składek za okres od 10/1995 do 07/1998 r. oraz wobec sporu w przedmiotowej sprawie co do przedawnienia składek, niezbędne staje się uprzednie wyjaśnienie kwestii istnienia nadal obowiązku zapłaty składek w kontekście terminu przedawnienia, co pozwoli dopiero na ustalenie czy istnieje zaległość, a zatem czy występuje konieczny przedmiot rozstrzygania o umorzeniu bądź odmowie umorzenia zaległości podatkowych. Zagadnienie przedawnienia składek należy zatem wyjaśnić przede wszystkim w postępowaniu określającym ich wysokość, co będzie miało w konsekwencji wpływ na ocenę postępowania w przedmiocie umorzenia składek. Podkreślić należy, że Sąd nie może zastępować organu i przesądzać samodzielnie kwestii przedawnienia składek, wobec braku w aktach sprawy materiału dowodowego z egzekucji administracyjnej. To organ obowiązany jest odnieść się do tego zagadnienia w uzasadnieniu decyzji, aby strona mogła zająć stanowisko do skonkretyzowanej argumentacji w przedmiocie czynności egzekucyjnych, które spowodowały przerwanie biegu terminu przedawnienia. Sąd natomiast kontrolując decyzję ocenia ustalenia organu w tej materii w kontekście przedłożonego materiału dowodowego. Sąd oczywiście nie przesądza kwestii czy nastąpiło, czy nie miało miejsca przedawnienie składek, wskazuje jednak, że wymaga ona wyjaśnienia, a ogólne twierdzenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji nie pozwalają Sądowi na dokonanie oceny odnośnie terminów przedawnienia w kontekście ich ewentualnego przerwania na skutek konkretnych działań zmierzających do wyegzekwowania należności. Na organie ciąży obowiązek wykazania, że składki będące przedmiotem rozstrzygania nie uległy przedawnieniu. Analiza uzasadnienia decyzji dotyczącej odległych w czasie składek na ubezpieczenie społeczne nie pozwala Sądowi na skontrolowanie decyzji. Instytucja umorzenia należności (bez względu na to, czy wniosek jest załatwiony pozytywnie, czy też negatywnie dla wnioskodawcy) wymaga istnienia zaległości. Podsumowując należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej, jakoby prowadzenie postępowania egzekucyjnego przed 1 stycznia 2003r. skutkowało brakiem podstaw do stosowania rozwiązań prawnych obowiązujących od stycznia 2003r., a dotyczących 10-letniego terminu przedawnienia oraz jego zawieszenia. Jednocześnie organ ponownie rozpatrując sprawę obowiązany jest wskazać konkretne czynności z podaniem ich daty dokonania i zawiadomienia o nich skarżącego, a które spowodowały przerwanie biegu terminu przedawnienia do końca 2002r. w przedmiocie składek z 1995r. do 1997r. Bez dokonania szczegółowych ustaleń w powyższej materii przedwczesne jest przesądzenie, czy skarżący w zakresie składek dotyczących ww. okresu nadal jest zobowiązanym do ich zapłaty, czy też uległy one przedawnieniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organy nie uczyniły zadość tym wymogom. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Na podstawie art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 tego kodeksu "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Stosownie do art. 80 tej ustawy organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. _@POCZ@__@KON@_II. Wobec konieczności uprzedniego ustalenia czy składki uległy przedawnieniu, przedwczesne jest dokonywanie przez Sąd oceny rozstrzygnięcia w kontekście przesłanek umorzenia składek. Sąd zatem nie przesądza, czy wniosek strony organ obowiązany jest uwzględnić i umorzyć należności z tytułu składek, czy też odmówić udzielenia ulgi, bądź umorzyć postępowanie z powodu przedawnienia. Stwierdza wyłącznie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego. Podkreślić również należy, że Sąd nie ma uprawnień do umorzenia należności, bądź nakazania organowi umorzenia tych zaległości. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części, w której została uchylona. D. Dudra M. Łent H. Adamczewska – Wasilewicz