I SA/Bd 670/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Inne z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku E. S. (dalej także Skarżąca) z dnia [...] kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Organ stwierdził, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania bowiem strona nie złożyła deklaracji rozliczeniowej za wymieniony miesiąc w obowiązującym terminie. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podniosła, że przyczyną niezłożenia deklaracji w terminie był błąd osoby odpowiedzialnej za wysyłkę dokumentu. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję, "którą odmówiono zwolnienia z połącznia należności z tytułu składek za maj 2020 r." W uzasadnieniu organ wskazał, że płatnik może być zwolniony z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. pod warunkiem przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za te miesiące nie później niż do [...] czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania. Natomiast dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. wpłynęły do ZUS [...] lipca 2020 r. czyli po terminie warunkującym zwolnienie z opłacenia składek. W skardze Skarżąca podała, że deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 r. została faktycznie przekazana do ZUS po terminie, czyli [...] lipca 2020 r., z przyczyn technicznych. Dopiero przygotowując do wysyłki deklarację za czerwiec 2020 r. zauważono błąd i bezzwłocznie wysłano poprawnie deklarację za maj 2020 r. Skarżąca już na etapie postępowania administracyjnego podnosiła, że ten niezamierzony błąd wykryty został przy sporządzaniu deklaracji za kolejny okres. Z uwagi na powyższe wniosła o zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – dalej: ustawa COVID-19 – warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Skarżąca złożyła dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. w dniu 3 lipca 2020 r., zatem brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 21 października 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. (por. k. 47 akt sądowych). Jednocześnie Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymująca w mocy decyzję o odmowie Skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Organ podnosi, że Skarżąca w ustawowym terminie tj. do [...] czerwca 2020 r. nie dostarczyła dokumentów rozliczeniowych, w związku z tym nie prawa do zwolnienia. Dokumenty te, na co wskazał Zakład, zostały złożone w dniu [...] lipca 2020 r. W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę na fakt, iż sentencja zaskarżonej decyzji nie jest spójna z rozstrzygnięciem wydanym w pierwszej instancji. Należy bowiem zauważyć, że decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Zakład umorzył postępowanie w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacenia składek za maj 2020 r., natomiast po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ utrzymał w mocy decyzję, odmawiającą zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. W ocenie Sądu, nieterminowe okoliczność w postaci złożenia deklaracji, a więc niespełnienie jednego z warunków przyznania prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w tym zakresie, wszczętego na wniosek strony i nie pozwala na jego umorzenie z tego powodu. W takiej sytuacji, z zasady należy wydać decyzję merytoryczną, np. odmawiającą uwzględnienia wniosku, a nie umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. Taka formuła rozpoznania wniosku Skarżącej i podjęte rozstrzygnięcia są wadliwe. Podkreślenia wymaga, że art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy wszczęte już postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, tj. gdy, ogólnie ujmując, przestał istnieć przedmiot postępowania, tj. gdy w toku postępowania wystąpiła przeszkoda do rozpatrzenia sprawy mająca charakter trwały i nieusuwalny (na przykład wycofano wniosek). W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż przedmiot postępowania nadal istnieje, bowiem Skarżąca jest zainteresowana zwolnieniem z obowiązku opłacania składek za wskazany we wniosku okres. Dlatego niedopuszczalne było orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość, jednocześnie uzasadnione argumentami wskazującymi na niespełnienie warunków do zwolnienia, czyli nieadekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej. Organ rozpoznając wniosek Skarżącej winien w przypadku spełnienia przesłanki, uzasadniającej zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek za maj 2020 r. wydać informację na podstawie art. 13zq ust. 5 ustawy COVID-19, bądź w przypadku braku spełnienia przesłanek, wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Z podanych względów, zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Wskazać również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.) w zw. z art. 180 k.p.a. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.). Ponownie prowadząc postępowanie organ winien uwzględnić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali. Przez ten pryzmat należy również postrzegać obowiązek wynikający z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, z którego treści wynika, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W kontekście rozpoznawanej sprawy szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Ponadto, organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji powinien uwzględnić również, że w myśl art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organ powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić stronę o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Tych obowiązków, organ w prowadzonym postępowaniu nie wykonał. Powyższe uwagi są istotne, bowiem ZUS ponownie prowadząc postępowanie winien mieć na uwadze okoliczność, że wniosek o przyznanie zwolnienia z opłacania należnych składek wpłynął do organu [...] kwietnia 2020 r., natomiast obowiązek przesłania stosownych deklaracji rozliczeniowych mijał z dniem [...] czerwca 2020 r., a w pierwszej instancji decyzja została wydana [...] lipca 2020 r. W tej sytuacji, bierność organu w poinformowaniu strony o konieczności złożenia wraz z wnioskiem również deklaracji, należy ocenić negatywnie. W rezultacie, w okolicznościach niniejszej sprawy, złożenie przez stronę deklaracji za miesiąc maj 2020 r. w dniu [...] lipca 2020 r., nie powinno stanowić przeszkody do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za wskazane miesiące. W ocenie Sądu, mając na uwadze, że stosowanie przepisów ustawy o COVID-19 powinno następować z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek, brak poinformowania strony o nie złożeniu deklaracji rozliczeniowych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszenia także tego przepisu, uchylenia decyzji i konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku, organ powinien obecnie przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem ocen prawnych wyrażonych w niniejszym wyroku. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że organ błędnie wskazał jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji (utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r.) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże Sąd uznał, że to akurat uchybienie to samo w sobie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. L. Kleczkowski T. Wójcik U. Wiśniewska