I SA/Bd 677/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Dudra (spr) Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant apl. radcowski Błażej Czerkawski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 09 grudnia 2009r. sprawy ze skargi "R. – A." Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. oddala skargę Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] o wstrzymaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył następujący stan faktyczny: w dniu 24 kwietnia 2006r. w wyniku rozpatrzenia wniosku Spółki z o.o. "R. " w K. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w ramach pakietu "Ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich (wariant G01c-owce pomorskie) Kierownik BP w B. wydał decyzję o przyznaniu ww. płatności. Następnie wskutek wniosków kontynuacyjnych powyższą płatność przyznano Spółce na rok 2006 i 2007. W dniu 12 maja 2008r. Spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013, w którym zadeklarowała realizację pakietu ochrona gleb i wód. Wniosek ten nie obejmował deklaracji w zakresie ochrony lokalnych ras zwierząt gospodarskich G01c. Do wniosku Spółka dołączyła oświadczenie o sprzedaży, objętego programem rolnośrodowiskowym, stada owiec dwóm nabywcom. Spółka wyjaśniła, że pracownik BP udzielił informacji o możliwości dokonania podziału i sprzedaży stada owiec dwóm nabywcom oraz przejęciu przez nich zobowiązań z tytułu programu rolnośrodowiskowego dotyczącego pakietu G01c. Ponadto zaznaczyła, że podział stada został zaaprobowany przez Regionalny Związek Hodowców Kóz i Owiec w M. oraz Instytut Zootechniki Państwowego Instytutu w B.. Spółka przyjęła, że dokonała poprawnego podziału stada i jego sprzedaży. Pracownicy biura zajmujący się przyjmowaniem wniosków rolnośrodowiskowych wyjaśnili, że nigdy nikt nie zwracał się do nich z takim zapytaniem i nie udzielili odpowiedzi dotyczącej możliwości podziału stada. W związku z powyższym Kierownik BP w B.decyzją z dnia [...] wstrzymał płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt z uwagi, iż przeniesienie stada nastąpiło na rzecz dwóch nabywców i w związku z tym nie doszło do skutecznego przeniesienia zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka ponownie podniosła, że dokonała podziału i sprzedaży stada po konsultacji w BP ARiMR. Podkreśliła, że cel, dla którego zostały ustanowione przepisy cyt. rozporządzenia, tj. ochrona zasobu genetycznego został osiągnięty. Strona powołała się także na decyzję Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. wydaną na wniosek Instytutu Zootechniki w B. o jednorazowym dopuszczeniu odstąpienia od zakazu podziału stada objętego programem rolnośrodowiskowym na dwóch producentów rolnych. Skarżąca zauważyła, że nabywcy stada złożyli w ciągu 35 dni wnioski kontynuacyjne, co skutkuje skutecznym przejęciem zobowiązania. Spółka wskazała także, że organ I instancji nie udowodnił w żaden sposób, że fakt udzielenia przez niego informacji nie miał miejsca, a Spółka wykazał m.in. poprzez prowadzone obserwacje, że jej wersja zdarzeń jest bardziej prawdopodobna. Organ odwoławczy, wobec braku uchybień formalnych i merytorycznych w procesie wydawania decyzji przez organ I instancji, decyzją z dnia 20 lipca 2009r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podkreślił, że stosownie do § 14 cyt. rozporządzenia w przypadku skarżącej Spółki nie doszło do skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdyż w ramach umowy sprzedaży doszło do podzielenia stada i przekazania go dwóm producentom rolnym. Tym, samym beneficjent nie wywiązał się 5-letniego zobowiązania zaciągniętego z dniem 1 marca 2005r. Odnośnie dokumentu Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] organ stwierdził, że nie stanowi on decyzji i nie wiąże prawnie. W zakresie możliwości przeniesienia posiadania gospodarstwa czy też stada zwierząt przepisy rozporządzenia nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości ze strony organu, gdyż § 14 cyt. rozporządzenia formułuje w sposób ścisły warunki przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ocenie organu z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie sposób wywieść, że przed złożeniem wniosku reprezentujący Spółkę poinformował pracownika BP o okolicznościach podziału stada w ramach programu rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia organu I instancji oparte są na zebranym materiale dowodowym i nie sposób uznać, iż wyciągnięte wnioski są, jak twierdzi skarżąca, całkowicie fałszywe i nie znajdują pokrycia w zebranym materiale dowodowym. Na powyższa decyzję organu II instancji Spółka złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisu § 17 cyt. rozporządzenia oraz art. 9 k.p.a. poprzez obarczenie strony skutkami wadliwego pouczenia organu. W uzasadnieniu podkreśliła, że hodowlę prowadziła bez zysku, co skłoniło ją do sprzedaży stada. Ponownie podkreśliła, że zarówno podział stada, jaki i sprzedaż konsultowała w BP ARiMR, gdzie nie zgłoszono sprzeciwu, co do sprzedaży dwóm nabywcom. Spółka podniosła te same argumenty, które zaprezentowała w odwołaniu od decyzji I instancji. W ocenie Spółki organy obu instancji dokonały nieprawidłowej interpretacji § 17 cyt. rozporządzenia, gdyż oparły się na wykładni literalnej, a z uwagi na ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne i moralne winny od niej odstąpić i zastosować wykładnię funkcjonalną. Ponadto Spółka zaznaczyła, że zootechniczna definicja stada nie zawiera żadnych wskazań, co do ilości sztuk zwierząt. W ocenie skarżącej, podział pierwotnego stada na dwie grupy, z których każda spełnia cele związane z ochroną zasobu genetycznego, nie naruszył § 17 cyt. rozporządzenia gdyż został spełniony wymóg sprzedaży stada. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi nie narusza przepisów prawa w sposób, który mógłby implikować jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy uzależnione jest w zasadzie od udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie skarżącej Spółce wstrzymano płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 42, poz. 386 i Nr 148, poz. 1551) płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem. W niniejszej sprawie organy wydały rozstrzygnięcie wstrzymujące płatności dla skarżącej i zdaniem Sądu w tym zakresie nie naruszyły prawa. Ze stanu faktycznego sprawy wynika bezspornie, że producent nie realizuje pakietu objętego wnioskiem o płatności – programu GO1c. Podkreślenia wymaga to, że zaskarżona do Sądu decyzja nie została wydana w związku z przekazaniem stada owiec dwóm nabywcom, co znacząco akcentuje strona skarżąca. Podzielenie stada owiec na dwie części, czy też przykładowo na 10 części, nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, gdyż nie stanowi przesłanki wstrzymania. W myśl § 17 ust. 1 powołanego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu, jeżeli producent rolny: a) nie realizuje pakietu objętego wnioskiem, aa) realizuje zadania w ramach wariantu lub pakietu na innych użytkach rolnych niż użytki, na których zadania te powinny być realizowane zgodnie z wymaganiami określonymi w części II załącznika nr 1 do rozporządzenia, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych znajdujących się na tych innych użytkach rolnych, b) nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4, z zastrzeżeniem § 19 ust. 2, c) zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem; 2) u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2. Jak wyżej wskazano przywołane regulacje nie przewidują wstrzymania płatności z powodu przekazania stada dwóm nabywcom. Istotne w sprawie jest tylko to, czy producent hoduje owce w ramach objętego wnioskiem programu GO1c. Skoro przedmiotowego programu nie realizuje, zasadnie – zdaniem Sądu – wydano w sprawie decyzje o wstrzymaniu płatności. Kontynuacja płatności przysługuje w myśl przepisów § 11 i 14 powołanego rozporządzenia nabywcy stada. Paragraf 14 stanowi, że jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. W myśl ust. 3 tego paragrafu przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio, w przypadku gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych nastąpiło po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej. Stwierdzić dalej należy, iż to w myśl § 11 ust. 1 na rzecz nabywcy wydawana jest przez kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedziby producenta rolnego decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej – decyzja o kontynuacji płatności. Zauważyć w tym miejscu wypada, że to właśnie w tym postępowaniu, prowadzonym w stosunku do nabywcy stada (kontynuatora płatności), winny być podnoszone argumenty dotyczące wykładni pojęcia "stado zwierząt ras lokalnych" (stado owiec), występujące w ramach regulacji § 14 w/w rozporządzenia. Pojecie to ma istotne znaczenie w przedmiocie przejęcia płatności. Spełnienie bowiem wszystkich przesłanek nakreślonych przez prawodawcę w § 14 implikuje kontynuowanie płatności. Wobec powyższego skonstatować należy, że decyzja wstrzymująca płatności skarżącej, została wydana bez naruszenia prawa skutkującego wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W związku z zarzutem wprowadzenia w błąd skarżącej przez pracowników organu pierwszej instancji podnieść należy, że doszło w tym zakresie do naruszenia prawa, z podkreśleniem, iż nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Stwierdzić trzeba, że uchybienie w tym przedmiocie dotyczy ustaleń faktycznych sprawy. Poważne wątpliwości budzi – zdaniem Sądu – przebieg wizyty, w tym treść rozmowy, jaka miała miejsce podczas składania wniosku o płatności w dniu [...], pomiędzy przedstawicielem skarżącej H. M. a pracownikiem Biura Powiatowego przyjmującym wniosek Spółki wraz z załącznikami – I. K.. Z protokołu z przesłuchania świadka I. K. z dnia [...] wynika, że padło z jej strony w stosunku do pełnomocnika Spółki pytanie dotyczące kontynuacji płatności. W związku z tym, że utrzymywanie owiec stało się nieopłacalne i będzie realizowany inny pakiet "międzyplon ścierniskowy", świadek postawił pytanie: kto będzie kontynuował pakiet "ochrona ras lokalnych ras zwierząt gospodarskich owce", gdyż do dnia [...] nikt nie złożył wniosku o kontynuacji programu i przejęciu zobowiązań. Pan M. miał oświadczyć, że w najbliższych dniach zostaną złożone stosowne dokumenty. Przebieg tej rozmowy budzi poważne wątpliwości w związku z tym, iż w tym dniu, czyli [...] został złożony przez pełnomocnika H. M. w Biurze Powiatowym załącznik do wniosku o płatności w postaci oświadczenia. Na nim to odnotowany został przez I. K. jego wpływ do organu w dniu [...] Z jego treści wynika, że wszelkie zobowiązania rolnośrodowiskowe (stado owcy pomorskiej – zachowawcze G01c), zostaną przejęte w najbliższych dniach po 50% przez gospodarstwa C. L. i M. B.. Zastanawiające w powołanych okolicznościach jest to, iż jeśli padło ze strony pracownika Biura Powiatowego takie pytanie, czy składając jako załącznik do wniosku o płatności oświadczenie w dniu [...] pełnomocnik Spółki mógł nie wskazać, kto przejmuje zobowiązanie, skoro z podpisanego przez niego oświadczenia z dnia [...] wprost wynikała odpowiedź na postawione pytanie. Te niewyjaśnione okoliczności mogłyby być istotne z punktu widzenia nabywców stada, gdyż jak wcześniej już wskazano, kwestia podziału stada na dwie części może mieć znaczenie w kontekście spełnienia przesłanek z § 14 uzależniających przejęcie płatności. Nie mniej jednak podnieść w tym miejscu trzeba, jak oświadczył pełnomocnik organu na rozprawie, że nabywcy stada złożyli wnioski o przyznanie płatności w związku z realizacją nowego programu PROW 2007-2013. C. L. i M.B. nie kontynuują programu, do którego wykonania zobowiązała się skarżąca. Popełnione błędy mogłyby być istotne dla strony, gdyby postępowanie organów zmierzało do pozbawienia jej nabytych uprawnień. Wstrzymanie płatności tego nie czyni, skarżąca w zasadzie istoty wstrzymania też nie kwestionuje. Tym samym jeszcze raz zauważyć wypada, że braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy dotyczące wprowadzenia w błąd skarżącej, nie miały wpływu na wynik sprawy i w konsekwencji nie mogły implikować uchylenia decyzji wstrzymującej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W związku ze stawianymi zarzutami skarżącej odnoszącymi się do interpretacji pojęcia "stado owiec" zauważyć należy, że wprawdzie organ przywołuje w swych rozważaniach pojęcie stada owiec zawarte w wymienionym rozporządzeniu, jednak czyni to w sposób niepełny. Nie odnosi tej definicji – zdaniem Sądu – o charakterze normatywnym, do interpretacji § 14 rozporządzenia w części dotyczącej przeniesienia posiadania stada zwierząt ras lokalnych. W treści załącznika nr 1 do rozporządzenia, w części II zadania realizowane w ramach pakietów lub wariantów, w ust. 7 pkt 3 zadania realizowane w ramach pakietu - ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich (warianty G01a, G01b, G01c), prawodawca ustalił minimalną liczbę zwierząt tej samej rasy, wpisanych do księgi zwierząt hodowlanych, stanowiących stado, dla owiec jest to 10 matek owiec pozostałych ras. Prawidłowa wykładnia przedmiotowego uregulowania winna uwzględniać definicję normatywną pojęcia "stada owiec". Także i w tym zakresie sporu podkreślić należy, że brak pełnej wykładni § 14 rozporządzenia, nie miał wpływu na wynik sprawy – wstrzymanie płatności i w konsekwencji nie mógł implikować uchylenia zaskarżonej do Sądu decyzji. Wobec powyższego argumenty skargi należało uznać za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.