I SA/Bd 697/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: Starszy asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017r. sprawy ze skargi K. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia do zwrotu do budżetu miasta należności z tytułu dotacji oddala skargę I SA/Bd 697/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezydent M. B. określił skarżącej do zwrotu do budżetu M. B. należność z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej wysokości [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podało, że K. K. w B. w dniu [...] września 2011 r. zawarła z A. "A. " Sp. z o.o. w B. umowę najmu lokalu użytkowego położonego w B. przy ul. [...], z przeznaczeniem na prowadzenie działalności edukacyjnej. Zgodnie z § 6 ust. 1 tej umowy "Czynsz i opłaty (zaliczki) eksploatacyjne płatne są comiesięcznie z góry do 10-go dnia każdego miesiąca". W dniu [...] grudnia 2012 r. K. K. tytułem czynszu za styczeń 2013 r. zapłaciła kwotę [...]zł, a następnie rozliczyła ją z dotacji oświatowej otrzymanej w 2012 r. na prowadzenie Z. S. R. i P. w B.. Spór dotyczy tego, czy przedmiotowa dotacja została przeznaczona na pokrycie bieżących wydatków skarżącej i czy wobec tego jej przeznaczenie nie wykraczało poza granice przewidziane w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zdaniem organu pierwszej instancji zapłata w grudniu 2012 r. czynszu za styczeń 2013 r. była w istocie zaliczkowaniem wydatków dotyczących przyszłego roku budżetowego, tym samym nie była wydatkiem bieżącym 2012 r., na który strona otrzymała dotację. W ocenie skarżącej fakt dokonania wcześniejszej zapłaty nie zmienił charakteru prawnego tego rodzaju wydatku, tj. nadal był on wydatkiem bieżącym w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, dokonanym "z góry" zgodnie z umową najmu, mającym na celu realizację zadań oświatowych i kontynuacji procesu kształcenia w ramach tego samego roku szkolnego 2012-2013. Po przywołaniu stosownych przepisów organ podał, że istotną cechą dotacji, w tym dotacji, o której mowa w art. 90 u.s.o. i w konsekwencji stosunku dotacyjnego, jest ich ustawowe ograniczenie czasowe do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności" budżetu. Należy zauważyć, że zastosowanie sformułowania "dotacje udzielone z budżetu j.s.t. w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego" podkreśla funkcjonującą w systemie finansów publicznych zasadę roczności. Należy uwypuklić, że owa "roczność", wynikająca z konstrukcji samego budżetu j.s.t., co do zasady dotyczy zarówno udzielającego dotacji, jak i podmiotu ją otrzymującego, a w konsekwencji rozliczającego. Skoro bowiem budżet jest rocznym planem, obejmującym dany rok budżetowy, to dotacja jest udzielana także na dany rok budżetowy na realizację zadań zaplanowanych w danym roku (budżetowym) i tym przedziałem czasowym jest ona ograniczona. Zdaniem organu, przedmiotowa dotacja został udzielona niepublicznej placówce by mogła ona pokryć swoje wydatki bieżące, ale tylko te, które są przeznaczone na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Wydatki finansowane z dotacji muszą być poniesione w okresie, na który dotację przyznano. Dopuszczalne jest więc uwzględnienie wyłącznie wydatków poniesionych w tym samym roku (okresie), którego dotyczy dotacja. Kolegium uznało, że z dotacji nie można rozliczać wydatków dotyczących zobowiązań przeszłych lub przyszłych, a jedynie wydatki na aktualne potrzeby szkoły. Nie powinno budzić wątpliwości, że – wobec dość jednoznacznie wskazanego przez ustawodawcę celu, na jaki mogą być przeznaczone dotacje – każdy wydatek poniesiony (przeznaczony) na sfinansowanie realizacji zadań placówki uznać należy za wykorzystanie dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem, o ile wydatek ten mieści się w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i o ile ma charakter wydatku bieżącego. Racjonalne jest przy tym założenie, że wydatek bieżący – należy odnosić do wydatków teraźniejszych, wiązanych z chwilą rozdysponowania środków. Wykorzystanie dotacji w celu pokrycia tych wydatków wymaga bowiem przestrzegania dyscypliny narzuconej przez art. 251 ust. 1 u.f.p. Uregulowanie z dotacji otrzymanej w 2012 r. przyszłych zobowiązań, tj. ze stycznia 2013 r. jest wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zapłacony w grudniu 2012 r. czynsz najmu za styczeń 2013 r. nadal pozostaje czynszem za styczeń 213 r., czyli wydatkiem dotyczącym 2013 r.. Kolegium wyjaśniło, że o zakresie uprawnień strony do wykorzystania kwot pochodzących z dotacji decydują przepisy u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy skarżąca otrzymała przedmiotowe dotacje i kiedy dochodziło do ich realizacji, a więc w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. Natomiast nowelizacja u.s.o. z dnia 1 stycznia 2017 r. nie może mieć zastosowania do rozważanych uprawnień strony. Chodzi o art. 90 ust. 3da dodany przez art. 1 pkt 78 lit. q ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1010). Ponieważ mamy w tym wypadku do czynienia z przepisami prawa materialnego, w sytuacji braku przepisów intertemporalnych, które zezwalałyby na ich zastosowanie wstecz, to w myśl zasady lex retro non agit, nie mogą one mieć zastosowania do wydatków sfinansowanych dotacjami oświatowymi wcześniej. Brak przepisów intertemporalnych, oznacza, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzanych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie ustawy. Dodany art. 90 ust. 3da u.s.o. nie może mieć zastosowania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Nie stanowi on również wskazówki interpretacyjnej pozwalającej na przyjęcie, że wydatki poniesione przez skarżącą w grudnia 2012 r. tytułem czynszu najmu lokalu użytkowego za miesiąc styczeń 2013 r., mimo iż miały związek z realizacją zadań placówki, były to wydatki bieżące, których pokryciu służyła dotacja za 2012 r. W związku z zaskarżeniem decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części, Kolegium wskazało, iż w K.p.a. nie ma przepisu dopuszczającego odwołanie tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie oznacza to jednak, że taka możliwość jest wyłączona. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części w sytuacji, w której pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, z czym bez wątpienia mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której zapadła decyzja składa się z części orzekającej o wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanych począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu tej dotacji, tj. po upływie 15 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji oraz o wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia zapłaty. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony jest nieważna z powodu naruszenia prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skierowana jest bowiem przeciwko ostatecznej decyzji, której trwałość gwarantują przepisy postępowania. Kolegium stwierdziło, że w przypadku, gdy skarżąca jednoznacznie w odwołaniu wskazała, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części dotyczącej dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł wraz z odsetkami, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji Kolegium nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji dotyczącej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania, a zatem z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji w części dotyczącej określenia do zwrotu do budżetu M. B. dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...].12.2012 r do dnia zapłaty, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: przepisu art. 211 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustawowa definicja roku budżetowego na gruncie tejże ustawy znajduje bezpośrednie zastosowanie wobec beneficjenta dotacji i determinuje pojęcie "bieżące wydatki" z ograniczeniem do wydatków dotyczących wyłącznie danego roku budżetowego (kalendarzowego) na gruncie ustawy o systemie oświaty, przepisu art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a co za tym idzie brak przyjęcia, że zawarty w powołanym przepisie katalog sposobu wykorzystania dotacji jest katalogiem otwartym i możliwe oraz dopuszczalne na gruncie ustawy o systemie oświaty są różne sposoby wykorzystania dotacji, w tym finansowanie w danym roku kalendarzowym celów oświatowych wskazanych w ustawie o systemie oświaty, które zostaną osiągnięte w latach następnych, art. 252 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego bezpodsatwne zastosowanie i uznanie dotacji w kwocie [...]zł za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz nakazanie zwrotu przedmiotowej dotacji, przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez jego nadinterpretację, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że pokrycie czynszu najmu budynku szkoły w grudniu 2012 r za styczeń 2013 z kwoty dotacji otrzymanej w roku 2012 jest wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, 2. przepisów postępowania tj. przepisów art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem że pokrycie czynszu najmu budynku szkoły w ramach tej samej umowy najmu za styczeń 2013 z kwoty dotacji otrzymanej w 2012 r. jest wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647, ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej stosując przy ocenie kryterium legalności czyli zgodności z prawem wydanych aktów. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa materialnego w takim stopniu, ze miało to wpływ na rozstrzygnięcie lub gdy Sąd stwierdzi takie naruszenie procedury które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie określenia do zwrotu do budżetu M. B. należności z tytułu dotacji oświatowej w części zaskarżonej, w oparciu o przedstawione wyżej zasady skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. To oznacza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organy zasadnie uznały, że K. K. w B. (dalej w skrócie zwaną Izbą) regulując czynsz za styczeń 2013 r. w kwocie [...]zł z dotacji oświatowej na rok 2012, wykorzystała tę część datacji niezgodnie z przeznaczeniem. W pierwszej kolejności Sąd zajmując się zarzutami naruszenia przepisów postępowania stwierdza, że nie są one zasadne w odniesieniu do postępowania organów podczas badania niniejszej sprawy. Stwierdzić należy, że organy prawidłowo przeanalizowały dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i ocenił sprawę na podstawie jego całokształtu. Dodać należy, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie, jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających, bowiem rozliczenie dotacji nie dokonuje się na podstawie wyłącznie oświadczeń składanych przez beneficjenta. Dysponowanie środkami publicznymi, w tym z tytułu dotacji, podlega określonemu reżimowi i kontroli wydatkowania, przy zachowaniu dyscypliny budżetowej. Przystępując do rozstrzygnięcia sporu oraz rozpatrzenia materialnoprawnych zarzutów skargi należy wskazać, ze Sąd rozstrzyga sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną stanowi przepis art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w roku udzielenia i wykorzystania dotacji stanowił, że: "dotacje, o których mowa w ust. 1a do 3b są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje te mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, co nie oznacza, że wszystkich wydatków bez względu na rok dotowania." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I GSK 229/13 z 18 maja 2014r.). Skarżąca powołuje się na to, że pojawiły się orzeczenia w sądownictwie administracyjnym wskazujące, że nie można pojęcia "wydatki bieżące" utożsamiać z pojęciem wydatków bieżących z ustawy o finansach publicznych (art. 236 ust. 2 i 3 ). W opinii Sądu należy zgodzić się z organem, że skoro dotacja jest przekazywana za pośrednictwem jednostki samorządu terytorialnego, to nie można pomijać obowiązujących te jednostki przepisów i pomijać zasady "roczności". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2775/15 dotacja jest dotacją przyznawaną z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, który to budżet jest planem finansowym, stanowiącym w roku budżetowym (którym jest rok kalendarzowy) podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest planem finansowym rocznym. Wymiar normatywny planu finansowego stanowi uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, w której jej normatywną część stanowią załączniki, o których mowa w art. 214 u.f.p., w tym zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że wypłacane w danym roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje powinny być wykorzystane i rozliczone do końca roku budżetowego. W ocenie tut. Sądu również nie ulega wątpliwości, że wydatki, które pokrywa się dotacją muszą być poniesione w okresie, na który dotację przyznano, z tego względu prawidłowo podważono wypłaty dokonane w 2012 r. a dotyczące 2013 r. W procedurze przyznawania dotacji oraz jej wykorzystania obowiązuje system rocznego rozliczania z uwagi na zasadę roku budżetowego, który jest rokiem kalendarzowym (vide art. 211 ust. 2 i 3, art. 250 pkt 2 u.f.p.). Wobec tego, skoro skarżąca otrzymała dotację na rok 2012, to nie może dochodzić do sytuacji, w której wypłacone przez beneficjenta w danym roku kalendarzowym środki są zaliczane na poczet kosztów wchodzących na inny rok kalendarzowy. Dopuszczalne jest uwzględnianie wyłącznie wydatków poniesionych w tym samym roku (okresie), którego dotyczy dotacja. Biorąc pod uwagę powyższe organ słusznie określił, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. kwoty do zwrotu jako kwoty dotacji wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Jeszcze raz należy podkreślić, że Sąd rozstrzyga sprawę według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Trudno nie zauważyć, że norma z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty została wskutek nowelizacji kilkukrotnie zmieniona, ale te zmiany nie mają wpływu na powyższe rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 151 skargę oddalił.