I SA/Bd 698/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Liwacz sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Synakiewicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 02 grudnia 2009r. sprawy ze skargi Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. I SA/Bd 698/09 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Izby Skarbowej B. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. Inspektorat w G. od postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. na J. M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny: postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. na J. M.. Przedmiotowe rozstrzygnięcie doręczono adresatowi zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w dniu 18 czerwca 2009r. Pismem z dnia 26 czerwca 2009r. wierzyciel wniósł od powyższego postanowienia zażalenie, które zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 26 czerwca 2009r. (data stempla pocztowego). W uzasadnieniu zażalenie strona podniosła, iż okoliczności przywołane w uzasadnieniu postanowienia nie dają podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem zobowiązany posiada majątek ruchomy, jak i nieruchomości, a dodatkowo prowadzi działalność gospodarczą. Wskazano ponadto, że organ egzekucyjny nie wykazał zaistnienia przesłanek określonych w art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umożliwiających umorzenie postępowania egzekucyjnego, co potwierdza zasadność zażalenia. Organ uzasadniając rozstrzygnięcie w którym stwierdził, iż zażalenie zostało złożone z uchybieniem terminu podniósł, iż na wstępie obowiązany jest ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Następnie stwierdził, iż z załączonych akt bezspornie wynika, że postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, zawierające prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia doręczono stronie dnia 18 czerwca 2009r., zatem siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem 25 czerwca 2009r. Natomiast przedmiotowe zażalenie zostało złożone w dniu 26 czerwca 2009r. ( data stempla pocztowego), a zatem czynności tej dokonano z uchybieniem terminu określonego w przepisach prawa. Podkreślono jednocześnie, że zainteresowany nie występował z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W związku z powyższym Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, iż uchybienie wskazanemu mocą ustawy terminowi powoduje bezskuteczność dokonanej czynności i brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniesionego środka prawnego. Na powyższe postanowienie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzucając mu naruszenie: art. 45 w związku z art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2005r. Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.) - poprzez przyjęcie, że skuteczne doręczenie postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. nastąpiło w dniu 18 czerwca 2009r. i uznanie, że zażalenie na to postanowienie wniesione w dacie 26 czerwca 2009r. nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia; art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania tych przepisów i umorzenia postępowania egzekucyjnego; art.124 § 2 w związku z art. 107 § 3, art. 126 oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 u.p.e.a poprzez pominięcie, że postanowienie organu egzekucyjnego nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego; art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 u.p.e.a poprzez pominięcie, że organ egzekucyjny nie zawiadomił wierzyciela o zamiarze obciążenia go kosztami postępowania egzekucyjnego i uniemożliwił mu złożenia końcowego oświadczenia. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż dla ustalenia terminu na złożenie zażalenia istotne znaczenie ma określenie daty doręczenia. Według art. 39 Kpa, organ administracji państwowej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Ustawowy obowiązek dokonywania doręczeń spoczywa więc z urzędu na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, a w niniejszej sprawie na Naczelniku Urzędu Skarbowego w C.. Powołany przepis nie ustanawia wiążącej kolejności doręczycieli pism, jednakże zdaniem strony powszechnie przyjmuje się, że zasadą jest doręczanie pism przez pocztę, a doręczanie pism przez pracowników organu albo inne upoważnione osoby lub organy powinno być ograniczone do przypadków szczególnie uzasadnionych. Strona skarżąca podniosła dalej, iż zgodnie z art. 45 Kpa jednostkom organizacyjnym, organizacjom społecznym pisma doręcza się w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Stwierdzenie prawidłowości doręczenia pisma wymaga więc ustalenia, że spełnione zostały łącznie wszystkie wymogi opisane w tym przepisie, tj. czy zostało one doręczone we wskazanym w przepisie miejscu, a więc tylko i wyłącznie w lokalu siedziby danej jednostki oraz czy zostało doręczone tylko i wyłącznie osobie określonej w tym przepisie. Powołując się na poglądy literatury strona podniosła, iż brzmienie przepisu wyklucza możliwość odstępstw od zasad doręczania, a więc wyklucza dokonanie go poza miejscem wskazanym w przepisie lub do rąk osoby wprawdzie upoważnionej do odbioru pisma, ale będącej poza lokalem, stanowiącym siedzibę adresata. Strona skarżąca podkreślając, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną stwierdziła, że doręczenia powinny być dokonywane w lokalu jego siedziby i do rąk osoby upoważnionej do odbioru korespondencji. W ocenie strony w przedmiotowej sprawie spełniony został tylko jeden warunek prawidłowego doręczenia, tj. postanowienie odebrała osoba upoważniona W. B., pracownik Inspektoratu ZUS w G., zajmujący stanowisko kierowcy, upoważniony do odbioru korespondencji z Urzędu Skarbowego w C.. Strona podkreśliła jednak, że z wyjaśnień ww. osoby wynika, że odbioru postanowienia i czynności potwierdzenia tego odbioru w dniu 18 czerwca 2009r. dokonał on siedzibie Urzędu Skarbowego w C.. W konsekwencji w ocenie ZUS nie został spełniony drugi wymóg prawidłowego doręczenia ponieważ dokonano go poza lokalem siedziby jednostki organizacyjnej, a więc z naruszeniem art. 45 Kpa. Zdaniem strony skarżącej, powołującej w tym zakresie postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 05 października 1994r. sygn. akt III ARN 54/94 taki sposób doręczenia nie może być uznany za skuteczny. W związku z tym, skoro czynność doręczenia postanowienia jest bezskuteczna, to obowiązkiem organu jest ponowne jej dokonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami i brak jest podstaw do stwierdzania uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W dalszej części skargi strona skarżąca formułuje zarzuty dotyczące bezpodstawności orzeczenia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Autor skargi wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zastosowanie tego przepisu wymaga więc oszacowania wysokości "wydatków egzekucyjnych", a następnie porównania tej wielkości z wartością składników pozostałego jeszcze majątku dłużnika i dokonania oceny skuteczności ewentualnych dalszych działań egzekucyjnych. Tymczasem zdaniem strony w postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego brak jednak jakiejkolwiek informacji na temat ewentualnych wydatków, które organ uwzględnił przy ocenie sprawy. W ocenie skarżącego analiza taka nie została dokonana, bowiem z okoliczności sprawy wynika, iż organ nie brał pod uwagę znacznego majątku, znajdującego się jeszcze w posiadaniu dłużnika. W tej części skargi strona skarżąca przedstawiła jak jej zdaniem przedstawia się sytuacja majątkowa zobowiązanego, stwierdzając, iż dane te uprawniają do przyjęcia chociażby częściowej skuteczności egzekucji, a z całą pewnością w stopniu pozwalającym zaspokoić wydatki egzekucyjne . W konsekwencji w ocenie autora skargi stwierdzenie, że dłużnik nie posiada majątku, który wystarczyłby na pokrycie samych tylko wydatków egzekucyjnych, nie znajduje żadnego potwierdzenia i nie może zostać w żaden sposób zaakceptowane przez wierzyciela. Ponadto strona podniosła, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a ma charakter fakultatywny, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę wyrażenia "może umorzyć". Zatem to od uznania organu zależy czy w sytuacji opisanej w przepisie doprowadzi do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego. Jednakże nie oznacza to nieskrępowanej dowolności w podejmowaniu decyzji. Organ musi szczegółowo wyjaśnić przesłanki wymienione w ww. przepisie i dokonać ich wszechstronnej oceny. Zdaniem strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego postanowienia przeczy tym postulatom. Nie wyjaśnia bowiem jakie ewentualne wydatki egzekucyjne organ wziął pod uwagę, w jaki sposób ustalił ich wysokość, ani nie przedstawia ekonomicznej oceny spodziewanego efektu podjętych działań w relacji do tychże wydatków. Brak takiej kalkulacji uniemożliwia wierzycielowi dokonanie rzetelnej oceny słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto zdaniem strony organ egzekucyjny nie zapewnił wierzycielowi czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ponieważ wierzyciel nie został zawiadomiony o planach organu egzekucyjnego co do dalszych czynności, w szczególności co do kosztów postępowania egzekucyjnego, uniemożliwiono mu również wypowiedzenie się co do okoliczności sprawy i zajęcia końcowego stanowiska przed wydaniem postanowienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ wyjaśnił ponadto, iż godnie z art. 45 kpa miejscem doręczania pism jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym jest lokal ich siedziby. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej nie można zgodzić się z poglądem, że doręczenie dokonane poza lokalem siedziby nie wywołuje skutku prawnego w sytuacji, gdy adresat nie kwestionuje samego faktu otrzymania pisma, podając przy tym jego datę odbioru tj. 18 czerwca 2009r., potwierdzoną czytelnym podpisem osoby upoważnionej do odbioru korespondencji. W konsekwencji zdaniem organu uzasadnione jest przyjęcie, iż postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Chełmnie doręczono skutecznie. Wierzyciel miał zatem prawo do wniesienia środka odwoławczego w ciągu siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia, czego nie dochował, a tym samym zażalenie złożone zostało z uchybieniem terminu. Jednocześnie organ powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych stwierdził, iż należy dopuścić modyfikację ww. zasady w przypadku, gdy podmioty wymienione w art. 45 kpa w sposób wyraźny wskażą inny sposób doręczania im pism. Zdaniem organu, okoliczność, iż w sprawie miało miejsce skuteczne doręczenie pisma organ potwierdza fakt, iż W. B.był osobą upoważnioną do odbioru korespondencji z zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w G.. Jednocześnie organ podkreślił, iż stronie bez wątpienia doręczono postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] co potwierdza nie tylko czytelny podpis osoby odbierającej korespondencję, ale również sam fakt wniesienia na to postanowienie zażalenia. Wobec powyższego prawa strony, w tym również prawo do wniesienia w terminie ustawowym zażalenia nie zostały naruszone. Konkludując Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, iż skoro data doręczenia rozstrzygnięcia stronie została ustalona w sposób prawidłowy, to za zgodne z prawem należy uznać wydanie na podstawie zebranego materiału dowodowego orzeczenia stwierdzającego wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu. Ponadto organ odniósł się do zarzutów dotyczących strony merytorycznej postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie zgadzając się z nimi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że postanowienie będące przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu postanowienia stwierdzić należy, iż spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy doręczenie postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G.na J. M. nastąpiło w zgodzie z przepisami regulującymi kwestię doręczeń a konsekwencji stwierdzenia czy zażalenie od tego rozstrzygnięcia nadane przez stronę w placówce pocztowej w dniu 26 czerwca 2009r. (data stempla pocztowego) zostało złożone w terminie określonym w art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu między stronami. Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. umorzył postępowania egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. na J.M.. Postanowienie to odebrał W. B., pracownik Inspektoratu ZUS w G., zajmujący stanowisko kierowcy, upoważniony do odbioru korespondencji z Urzędu Skarbowego w C.. Zgodnie z wyjaśnieniem pan B., które nie zostało zakwestionowane przez Dyrektora Izby Skarbowej odbioru postanowienia i czynności potwierdzenia tego odbioru dokonał on w siedzibie Urzędu Skarbowego w C. w dniu 18 czerwca 2009r. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 18 tej ustawy jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zważywszy na fakt, iż ww. ustawa nie zawiera przepisów regulujących kwestię doręczenia rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym zastosowanie w tym zakresie znajdują odpowiednie normy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Sformułowanie tego przepisu: "organ administracji publicznej doręcza pisma", oznacza, że kpa wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Doręczenie jest czynnością procesową organu, z którą przepisy kodeksu wiążą skutki prawne. Od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności proceduralnych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. Instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania (np. decyzje, postanowienia) albo uczestniczenie w tych czynnościach (wezwania, zawiadomienia). Tym samym fakt właściwego, tj. zgodnego z przepisami prawa doręczenia pisma w postępowaniu administracyjnym, które jest bardzo istotną czynnością tego postępowania ma dla jego prawidłowości fundamentalne znaczenie. Zgodnie z art. 45 kpa jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis dotyczy wszystkich adresatów pism, którzy nie są osobami fizycznymi. Zgodnie z jego treścią osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej pisma doręcza się w sposób określony w komentowanym przepisie. Poza sporem pozostaje fakt, iż w niniejszej sprawie adresat postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...]. - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. jest jednostką organizacyjną . Doręczenie, aby było skuteczne w rozumieniu przepisu art. 45 kpa musi spełniać dwa podstawowe wymogi, dotyczące: miejsca doręczenia oraz osoby odbiorcy pisma. O prawidłowym doręczeniu pisma można mówić tylko w sytuacji łącznego spełnienia obu przesłanek, tj. gdy pismo doręczono we wskazanym w przepisie miejscu i określonej w nim osobie. Jeżeli chodzi o drugą z tych przesłanek w niniejszej sprawie W. B., pracownik Inspektoratu ZUS w G. był osobą upoważnioną do odbioru korespondencji. Rozpatrując zaistnienie przesłanki dotyczącej miejsca doręczenia wskazać należy, iż w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż miejscem skutecznego doręczania pism jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym, mając na uwadze treść artykułu 45 zdanie pierwsze kpa jest wyłącznie jedno miejsce - lokal ich siedziby. Doręczenie dokonane poza lokalem siedziby nie wywołuje skutku prawnego, nawet jeśli odbierającym jest osoba uprawniona i ona pokwituje odbiór (zob. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 305). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela powołane poglądy. W konsekwencji w ocenie Sądu w niniejszej sprawie doręczenie postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. na J. M. z uwagi na fakt, iż miało miejsce poza lokalem siedziby adresata, nastąpiło w sposób niezgodny z wymogami określonymi w art. 45 kpa, tym samym było wadliwe. Co za tym idzie nie mogło ostać się w obrocie prawnym postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej B. z dnia [...] , w którym organ ten stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia od przedmiotowego postanowienia z dnia [...]. W związku z powyższym, uchylając zaskarżone postanowienie z uwagi na fakt, iż narusza ono przepisy prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi. Mając zatem na względzie przedstawioną argumentację Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.