I SA/Bd 703/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant starszy asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi W. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr SKO-4230/67/2024 w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę Prezydent M. B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. określił W. (dalej jako: skarżąca) wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w latach 2020 – 2022 przez: 1. Liceum [...], 2. Policealną Szkołę [...] w B., 3. Policealną Szkołę [...] w B., 4. Policealną Szkołę [...] w B., 5. Policealną Szkolę [...] w B., dla których W. była organem prowadzącym, na kwotę [...]zł, w tym: a) Policealna Szkoła [...] - [...] zł, b) Policealna Szkoła [...] - [...] zł, c) Policealna Szkoła [...] - [...] zł, d) Liceum [...] - [...] zł, oraz zobowiązał do jej zwrotu do budżetu M. B. w ciągu 15 dni wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanych począwszy od dnia następującego po upływie terminu do zwrotu tej należności tj. od dnia [...] stycznia 2024 r. do dnia zapłaty. W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium w pierwszej kolejności wskazało i omówiło przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.) – dalej jako: "u.f.p." oraz ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 754) - dalej jako: "u.f.z.o.", które miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie organ odnosząc się do zarzutu skargi, że w osnowie decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości w latach 2020-2022 przez pięć szkół, a w wyszczególnieniu szkół w uzasadnieniu decyzji wpisane zostały jedynie cztery szkoły, stwierdził, że jest to zarzut nietrafiony. Podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji każda z wymienionych szkół w osnowie decyzji, pojawia się wraz ze szczegółowym wyjaśnieniem ustaleń odnośnie danej jednostki tj. Policealna [...] - str. 16-18 decyzji, Liceum [...] - str. 18, Policealna [...] - str. 18, Policealna Szkoła [...] - str. 19-28 oraz Policealna [...] - str. 28-43. Dalej, odnosząc się do zarzutu, iż w zaskarżonej decyzji pojawiły się jedynie opisy, bez podania i odniesienia się do materiałów źródłowych, Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji wskazał szczegółowo tj. w punktach oraz odniesieniach bezpośrednich do zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jakiego uchybienia dopatrzył się w wydatkowaniu przekazanej dotacji oświatowej, na jakiej podstawie prawnej oparł swoje ustalenia oraz jakie materiały źródłowe te ustalenia potwierdzają. Zdaniem Kolegium to pełnomocnik strony w odwołaniu zdawkowo oraz nieszczegółowo wskazał m.in. że już pobieżna ocena poszczególnych przypadków wyraźnie pokazuje liczne błędy w ustaleniu, opisie i ocenie stanu faktycznego, a nie powołał się przy tym choćby na jeden przykład, który zostałby przez niego szczegółowo opisany. Organ podkreślił także, że w postępowaniu odwoławczym strona miała możliwość uzupełnienia swojego odwołania o dokumenty, czy informacje, które mogłyby uszczegółowić twierdzenia skarżącej, względnie przedstawić nowe fakty, nieznane dotychczas organom orzekającym. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, iż brak było podstaw do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji naruszył art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2. art. 75. art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U . z 2024 r. poz. 572) – dalej jako: "k.p.a.". Odnosząc się do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez uznanie, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, Kolegium stwierdziło, że z podjętej decyzji szczegółowo wynikało jakie nieprawidłowości w zakresie prawidłowego pobrania dotacji oświatowej zaistniały w przypadku poszczególnych szkół i w związku z tym jaka kwota dotacji została uznana za dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Niemniej jednak wskazał, iż w okresie objętym przedmiotowym postępowaniem, tj. od dnia 20 marca 2020 r. obowiązywał w [...] stan epidemii wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U . z 2020 r. poz. 491 ze zm.). Stan epidemii został odwołany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U . z 2022 r., poz. 1027), jednocześnie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U . z 2022 r. poz. 1028) na terenie Polski ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego, który obowiązywał do końca okresu objętego postępowaniem. Obowiązywanie tych stanów wiązało się z wprowadzeniem do porządku prawnego przepisów szczególnych mających wpływ na funkcjonowanie placówek oświatowych. W sytuacji kolizji przepisów wprowadzonych w związku z obowiązującym stanem epidemii lub stanem zagrożenia epidemiologicznego z przepisami ogólnie obowiązującymi, należało stosować w odpowiednim zakresie przepisy szczególne. Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 marca 2020 r. ze zm. (Dz.U. z 2020 r., poz. 410) czasowo ograniczono funkcjonowanie jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Polegało to na zawieszeniu prowadzenia działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej przez jednostki systemu oświaty i możliwości realizacji przez te jednostki zadań z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość. Jednocześnie organy dotujące nie zostały zwolnione z obowiązku dotowania jednostek systemu oświaty. Ograniczenie funkcjonowania tych jednostek miało zasadniczy wpływ na działanie niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, wobec uzależnienia w tym przypadku zgodnie z art. 26 ust 2 u.f.z.o. przyznania na słuchacza dotacji od spełnienia przez niego warunku uczestnictwa w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których nie został on zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art 44zb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wobec niemożności weryfikacji spełnienia opisanego warunku w okresie stanu epidemii zostały wprowadzone przepisy szczególne odnoszące się do tego zagadnienia. Minister Edukacji Narodowej dnia 20 marca 2020 r. wydał rozporządzenie w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 493 ze zm.). W myśl § 10 ust. 1 powyższego rozporządzenia, do ustalania dotacji za okres od dnia 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisów art. 26 ust 2 i art 41 ust. 2 u.f.z.o., w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych oraz art 26 ust. 3 i art. 41 ust. 4 u.f.z.o. Przywołane rozporządzenie z dnia 20 marca 2020 r. było wielokrotnie nowelizowane, wobec czego niezbędne było uwzględnienie wszystkich jego zmian dla ustalania prawidłowości pobrania dotacji oświatowej. W okresie od marca do sierpnia 2020 r. wiązały przysługiwanie dotacji na słuchacza od spełnienia przez niego w lutym 2020 r. wynikającego z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. warunku uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których nie został on zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 1870) okres czasowego ograniczenia funkcjonowania szkół rozpoczął się z dniem 19 października 2020 r. We wrześniu 2020 r. i w kolejnych miesiącach (nie uwzględniając października 2020 r.) przysługiwanie dotacji na słuchacza należało zweryfikować mając ma względzie fakt, czy i w jakim okresie w danym miesiącu obowiązywało ograniczenie funkcjonowania szkoły, co miało wpływ na ustalenie frekwencji słuchaczy na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, co zostało wzięte pod uwagę w toku dokonywania ustaleń faktycznych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zarówno przez organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, a taką na pewno jest W., w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 26 ust. 3 u.f.z.o. uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2 potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. organ dotujący może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 u.f.z.o. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. oraz ich weryfikacji. Wgląd do dokumentacji przebiegu nauczania, o której mowa w powyższych przepisach obejmuje zarówno dokumentację papierową, jak i elektroniczną. Organ stwierdził, że na podstawie dokumentów z kontroli włączonych do przedmiotowego postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r. oraz dokumentów zebranych w postępowaniu administracyjnym po ponownej ich analizie ustalił, że skarżąca jako organ prowadzący Policealną Szkołę [...], Liceum [...], Policealną Szkołę [...] oraz Policealną [...] w latach 2020-2022 pobrała dotację w nadmiernej wysokości w łącznej wysokości [...] zł, która podlega zwrotowi do budżetu M. B.. W okresie objętym przedmiotowym postępowaniem skarżąca pobrała dotację na osoby, które nie osiągnęły wymaganego prawem pułapu 40%, względnie 50% frekwencji mając na uwadze przepisy szczególne w związku z obowiązywaniem na terenie [...] w kontrolowanym okresie stanu epidemii, a następnie stanu zagrożenia epidemicznego. Z tego względu przez ten okres nie przysługiwała na te osoby dotacja oświatowa. Wobec powyższego faktu pobrania dotacji przez skarżącą, dotacja ta stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, która podlegała zwrotowi do budżetu M. B.. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji ustalił i powołał dokumenty, które zadecydowały o tym, że dotację trzeba zwrócić. Szczegółowo wymienił, w jakich Szkołach doszło do niewłaściwego pobrania środków, a w szczególności których konkretnie słuchaczy dotyczyło pobranie dotacji w nadmiernej wysokości i z jakiego powodu mając na uwadze przepisy okresu tzw. covidowego. Wskazał przy tym, że na podstawie zebranego materiału dowodowego wyjaśniono skarżącej okoliczności, które zostały ustalone, a każdy przypadek stwierdzonej niezgodności poparto stanem faktycznym, na podstawie zgromadzonych dowodów. Poszczególne fakty zostały udowodnione odrębnie w odniesieniu do każdego słuchacza przez odwołanie się każdorazowo do kart zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przy tym, w zależności od słuchacza organ wskazał: imię, nazwisko, PESEL, pozycję w księdze słuchaczy, okres w jakim uczeń był zapisany w szkole, pozycję w dzienniku oraz frekwencję wraz z szczegółowym obliczeniem. Organ podał, że skarżąca w toku prowadzonego postępowania pomimo wezwania jej do uzupełnienia dokumentów m.in. planu lekcji, czy listy obecności nie przedłożyła żadnych dodatkowych dokumentów, które mogłyby mieć wpływ na ocenę zawartą w protokole kontroli w odniesieniu do prawidłowości pobrania dotacji na słuchaczki i słuchaczy w wymienionych szkołach. Analiza przedłożonej dokumentacji doprowadziła do ustalenia, że fakty wynikające z przedłożonych planów lekcji i list obecności są ze sobą sprzeczne (Policealna Szkoła [...]). Pomimo wielokrotnych wezwań organu pierwszej instancji oraz możliwości uzupełnienia dokumentacji zebranej w sprawie w postępowaniu odwoławczym skarżąca nie przekazała m. in. w stosunku do Policealnej Szkoły [...] oraz Policealnej [...] w B. dziennika zajęć I semestru wiosennego w roku szkolnym 2019/2020, list obecności za miesiące od lutego do czerwca 2021 r. dotyczących I semestru wiosennego w roku szkolnym 2020/2021, zestawienia liczby godzin przeprowadzonych w formie stacjonarnej i w formie zdalnej ze wskazaniem konkretnych dat, list obecności za styczeń 2021 dot. II i III semestru jesiennego w roku szkolnym 2020/2021. Wobec powyższego Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w odniesieniu do poszczególnych uczniów za poszczególne okresy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Organ w zaskarżonej decyzji obliczył dotację pobraną w danym miesiącu jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości, podlegającą zwrotowi - na podstawie wyliczenia: stawka dotacji w danym okresie x ilość miesięcy = kwota - do zwrotu. Przy czym, w odniesieniu do każdego ucznia organ wskazał na dokumenty potwierdzające niezgodność np.: wyciąg z ODPN, listy obecności, dzienniki lekcyjne. Kolegium podzieliło zdanie organu pierwszej instancji, że łączna kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez skarżącą wyniosła [...] zł. Organ odwoławczy stwierdził także, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w toku dokonywania ustaleń odnoszących się do okoliczności faktycznych sprawy wszelkie regulacje prawne wprowadzone i następnie nowelizowane przez ustawodawcę w związku z pandemią koronawirusa. W przekonaniu Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, iż żadne regulacje prawne wprowadzone w związku z pandemią COVID-19 nie zmieniły oceny okoliczności faktycznych sprawy, a subsumcja tych okoliczności pod obowiązujące przepisy prawa nic mogła doprowadzić do wniosków odrębnych, niż te wynikające z protokołu z kontroli i z podjętej decyzji administracyjnej. Nadto organ odwoławczy zauważył, iż w przeważającej większości przypadków, gdyby domniemać, iż przepisy covidowe nie obowiązują to w rozpatrywanej sprawie przekazana dotacja winna być uznana za pobraną w nadmiernej wysokości wobec treści wcześniej wspomnianego art. 26 ust. 2 u.f.z.o., słuchaczy zapisanych na kartach 30-33 oraz 36-41 zaskarżonej decyzji. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postpowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów. Skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 6, art. 7, art. 7a § 1 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, braku rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, oraz niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, 2. art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez brak przeprowadzenia własnego postępowania przez organ II instancji, brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji w sytuacji, gdy zgodnie z k.p.a. organ ten nie jest organem kasacyjnym, lecz zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę na podstawie zgromadzonych dowodów, a nie na podstawie stanowiska organu I instancji, a w zamian jedynie powielenie i powtórzenie bezkrytyczne stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie oraz bez starannego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów o dwuinstancyjnym rozpoznaniu każdej sprawy oraz bezrefleksyjnego przyjęcia stanowiska I instancji, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości, 3. art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz stanu prawnego, pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, 4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 75, art. 77 i art. 80 i art. 7 k.p.a. przez brak należytego i dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, odnoszących się do określenia zasadności i wysokości dotacji do zwrotu, brak własnego uzasadnienia przez organ odwoławczy co do zakwestionowanych wydatków, z przytoczeniem uzasadnienia prawnego i wyjaśnieniem podstaw prawnych, braku własnych ustaleń organu II instancji wydającego decyzję, a oparcie decyzji i jej uzasadnienia w całości i wyłącznie na przepisaniu treści decyzji I instancji, co czyni ją niezgodną z zasadami prawidłowego uzasadnienia zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji oraz drugiej instancji i zrozumienie tych motywów, oraz w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy, II. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez błędne uznanie, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten stoi w opozycji do art. 145 p.p.s.a., który daje podstawę do uchylenia decyzji, niemniej, co należy podkreślić ze względu na sformułowane zarzuty, w określonych warunkach, w tym przede wszystkim, wykazaniu wpływu błędów na wynik sprawy. Przez "wpływ" rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem. Najdalej idącym zarzutem był ten oparty o stwierdzenie, że organ wydający zaskarżoną decyzję uchybił art. 107 § 3 k.p.a. Na tej podstawie skarżący zajął stanowisko, że zarówno uchybiono zasadzie dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), jak i innym zasadom ogólnym postępowania (art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2 k.p.a.), z których można wyszczególnić zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.), niemniej autor skargi zdaje się pomijać, że chodzi tu o wątpliwości co do treści normy prawnej, a takich w granicach wyniku sprawy nie ma. Nie są również wykazywane. Skarżący podnosi natomiast kwestie związane z błędną oceną stanu faktycznego przez pomijanie dowodów załączonych do akt. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu to, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., III OSK 3079/21). Uzasadnienie decyzji powinno wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2024 r., I GSK 285/23). Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 22 marca 2024 r., I GSK 360/23). Organ nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało wypowiedź organu odwoławczego co do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jakkolwiek rację należy przyznać skarżącemu, który dostrzega ogólnikowość pewnych stwierdzeń i argumentów, to nie ma wątpliwości, że autor decyzji odwołując się do stanowiska organu pierwszej instancji, podziela je, również w kwestii oceny dowodów. To pozwoliło na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju braki decyzji nie dają podstaw do jej uchylenia, gdyż w trakcie postępowania prowadzonego w drugiej instancji nie zebrano nowych dowodów, co w świetle odwołania – lakonicznego i powierzchownego – prowadzi do wykluczenia tego, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA stwierdził, że w sposób wystarczający dla zrozumienia stanowiska organu odwoławczego, uzasadnienie wskazało ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny i określiło przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej. Nie budzi wątpliwości WSA, że zaskarżona decyzja została wydana po analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione, tym bardziej, że treść skargi powołuje się na okoliczności w oderwaniu od przedstawionego przez samego skarżącego materiału dowodowego, o czym później. W świetle art. 15 k.p.a. wystarczającym było działanie organu, by uznać je za wypełniające wymóg zasady dwuinstancyjności działania. Z materiału sprawy oraz treści skargi nie wynika, by zabrakło ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a sama retoryka uzasadnienia kontrolowanej decyzji tego nie wyklucza. SKO słusznie uznało za wystarczający materiał zebrany przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, tj. umożliwiający osiągnięcie celów, dla których postępowanie to było prowadzone, o czym niżej. Na tym etapie zostały przeanalizowane argumenty i żądania skarżącego. Jakkolwiek odzwierciedlenie stanowiska organu w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji może budzić pewne wątpliwości, gdyż ten rzeczywiście buduje swe wypowiedzi tak, jakby jedynie kontrolował decyzję organu pierwszej instancji, to jednak ostatecznie nie ma podstaw, by uznać brak dwukrotnego rozpoznania sprawy. Organ drugiej instancji może oprzeć się na materiale zebranym przed wydaniem decyzji instancji pierwszej, jeśli ten daje pewność w zakresie stanu faktycznego. Jak wskazano obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć stan faktyczny rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem i go przedstawić, a to oznacza obowiązek ustalenia wszystkich faktów i okoliczności, które są niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organy powinny zebrać wszystkie dostępne dowody i rozpatrzeć je w sposób wyczerpujący, niezależnie od tego, czy potwierdzają one tezy organu czy twierdzenia podatnika (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie powinny je ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Oznacza to, że powinny poddać ocenie wszystkie prawidłowo zebrane dowody, każdy z nich z osobna, a także we wzajemnym ich związku, kierując się doświadczeniem życiowym, zasadami wiedzy i własnym przekonaniem. Granicą gromadzenia i uzupełniania materiału dowodowego jest moment uzyskania pewności w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. stwierdzenia, że stan ten podpada pod hipotezę określonej normy prawnej o charakterze materialnoprawnym. W sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy: art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ukształtowane regulacjami uwzględniającymi istniejący w Polsce stan epidemii wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U . z 2020 r. poz. 491 ze zm.). Stan epidemii został odwołany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U . z 2022 r., poz. 1027), jednocześnie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U . z 2022 r. poz. 1028) na terenie Polski ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego, który obowiązywał do końca okresu objętego postępowaniem. Obowiązywanie tych stanów wiązało się z wprowadzeniem do porządku prawnego przepisów szczególnych mających wpływ na funkcjonowanie placówek oświatowych. W sytuacji kolizji przepisów wprowadzonych w związku z obowiązującym stanem epidemii lub stanem zagrożenia epidemiologicznego z przepisami ogólnie obowiązującymi, należało stosować w odpowiednim zakresie przepisy szczególne. Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 marca 2020 r. ze zm. (Dz.U. z 2020 r., poz. 410) czasowo ograniczono funkcjonowanie jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Polegało to na zawieszeniu prowadzenia działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej przez jednostki systemu oświaty i możliwości realizacji przez te jednostki zadań z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość. Jednocześnie organy dotujące nie zostały zwolnione z obowiązku dotowania jednostek systemu oświaty. Ograniczenie funkcjonowania tych jednostek miało zasadniczy wpływ na działanie niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, wobec uzależnienia w tym przypadku zgodnie z art. 26 ust 2 u.f.z.o. przyznania na słuchacza dotacji od spełnienia przez niego warunku uczestnictwa w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których nie został on zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art 44zb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wobec niemożności weryfikacji spełnienia opisanego warunku w okresie stanu epidemii zostały wprowadzone przepisy szczególne odnoszące się do tego zagadnienia. Minister Edukacji Narodowej dnia 20 marca 2020 r. wydał rozporządzenie w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 493 ze zm.). W myśl § 10 ust. 1 powyższego rozporządzenia, do ustalania dotacji za okres od dnia 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisów art. 26 ust 2 i art 41 ust. 2 u.f.z.o., w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych oraz art 26 ust. 3 i art. 41 ust. 4 u.f.z.o. Przywołane rozporządzenie z dnia 20 marca 2020 r. było wielokrotnie nowelizowane, wobec czego niezbędne było uwzględnienie wszystkich jego zmian dla ustalania prawidłowości pobrania dotacji oświatowej. W okresie od marca do sierpnia 2020 r. wiązały przysługiwanie dotacji na słuchacza od spełnienia przez niego w lutym 2020 r. wynikającego z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. warunku uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których nie został on zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 1870) okres czasowego ograniczenia funkcjonowania szkół rozpoczął się z dniem 19 października 2020 r. We wrześniu 2020 r. i w kolejnych miesiącach (nie uwzględniając października 2020 r.) przysługiwanie dotacji na słuchacza należało zweryfikować mając ma względzie fakt, czy i w jakim okresie w danym miesiącu obowiązywało ograniczenie funkcjonowania szkoły, co miało wpływ na ustalenie frekwencji słuchaczy na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, co zostało wzięte pod uwagę w toku dokonywania ustaleń faktycznych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zarówno przez organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy. W ocenie WSA zawarta w decyzji zarówno treść jak i wykładnia powyżej przedstawionych przepisów jest prawidłowa, a skarżący nie formułuje w tym względzie zarzutów jak tylko naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez uznanie, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Brak dalszego rozwinięcia tego zarzutu oznacza, że skoro Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, to wystarczającym jest wskazanie, że prawidłowo przyjęto, że okolicznością istotną w sprawie była wielkość frekwencji słuchaczy. Ta została oparta o dzienniki lekcyjne, listy słuchaczy, listy obecności, wyciągi z ODPN, a więc zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. oraz wymogiem ustalenia stanu rzeczywistego frekwencji. Podstawą analizy były również załączone do akt płyty CD (k. 118-120). Rację ma organ odwoławczy dostrzegając szczegółowość decyzji organu pierwszej instancji. Ten wymienia i analizuje obecność słuchaczy z podaniem konkretnych dowodów, co do każdego z tych, którzy nie wypełnili tego warunku. Zatem przeanalizowano materiał dostarczony przez skarżącego, a ten również na etapie skargi nie wskazał na inne dowody. Należy przypomnieć, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Oznacza to przeniesienie na nią inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy. To na osobie korzystającej z dotacji ciąży obowiązek wykazania spełnienia warunków do jej otrzymania, zaś organ wywodząc skutki prawne w związku z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości, jest zobowiązany umożliwić złożenie dowodów i dokonać ich oceny. Brak przedstawienia przez skarżącego dowodów na okoliczność zachowania wymaganej frekwencji słuchaczy jest wystarczający, by uznać, że ten jej nie dopełnił. Sam autor skargi zdaje się nie orientować w dokumentacji sprawy, w tym składanej przez niego. Powołuje się na swoje pismo z [...] stycznia 2024 r. (s. 4 skargi), jednak jedynym pismem składanym w okolicach tej daty jest pismo z [...] stycznia 2024 r. (k. 200 akt), a "szereg dokumentów", jakie niby do niego załączono, to bliżej nieokreślona lista z luźnymi uwagami, które na tyle trudno jednoznacznie odnieść do sprawy, że w świetle zgromadzonego materiału odzwierciedlającego zapisy rzeczywiście dokonywane przez szkoły i jasne co do treści, nie było potrzeby ich dalszego wyjaśniania. W ramach wykładni art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należy przypomnieć o obowiązku współdziałania podatnika z organem w celu prawidłowego określenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia podatkowego, a w pewnych sytuacjach - gdy wykazanie określonych faktów leży w interesie podatnika - obowiązek współdziałania przekształca się w ciężar udowodnienia przez podatnika korzystnych dla niego faktów. Sam organ nie zawsze będzie mógł obiektywnie wyjaśnić wszystkie okoliczności, a nie może być też obarczany obowiązkiem poszukiwania dowodów w nieograniczonym zakresie i podważających ich własne ustalenia. Nałożony na organy obowiązek zebrania z urzędu wszystkich dowodów i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - nie ma więc charakteru absolutnego, a ciężar dowodu spoczywa także na stronie przeciwnej zwłaszcza, jeżeli mamy do czynienia z pobraniem dotacji w prawidłowej wysokości. Skarżący w skardze nie wskazał na konkretne dowody, które nie zostały w postępowaniu podatkowym przeprowadzone, a swoje uwagi oparł o dane nie wynikające z dokumentów. W załączonej do skargi "Analizie raportu pokontrolnego" przywołuje jako wątpliwie ocenione, nazwiska słuchaczy, którzy ostatecznie: nie zostali uznani przez organ jako nie wykazujący się odpowiednią frekwencją (Liceum [...] oraz Policealne Szkoła [...]), co do których nie przedstawiono list obecności (Policealna Szkoła [...]). W piśmie oparto się o inne dane (ilości godzin zajęć), niż przyjęte w zaskarżonej decyzji, a wymienione w decyzji organu pierwszej instancji. Zapisy decyzji są zgodne z Protokołem kontroli (s. 136) i niepodważone. Powoływanie się w skardze na linki i nieczytelne screeny, gdy treść decyzji odpowiada niepodważonym zapisom Protokołu kontroli jest niewystarczające w świetle tego, na kim spoczywa ciężar dowodzenia. Na koniec, w odniesieniu do zarzutu braku umorzenia postępowania w odniesieniu do jednej ze szkół wymienionych w zaskarżonej decyzji, to należy wyjaśnić, że przedmiotem kontrolowanego orzeczenia był zwrot dotacji pobranej przez skarżącego, a nie tę szkołę. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zapis ten oznacza, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkującego brakiem możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może ona wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Obecnie kontrolowana decyzja nie kończyła postępowania prowadzonego wobec wskazanej szkoły. Mając na względzie powyższe oraz art. 151 p.p.s.a. WSA oddalił skargę. Tomasz Wójcik Mirella Łent Leszek Kleczkowski