I SA/Bd 707/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz radcy prawnego M. B. kwotę 885,60 zł (osiemset osiemdziesiąt pięć złotych 60/100) w tym podatek VAT w kwocie 165,60 zł (sto sześćdziesiąt pięć złotych 60/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. prowadzi postępowanie egzekucyjne z majątku K. D. ("Skarżąca", Strona", "Zobowiązana") na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] maja 2015 r. o numerach: od [...] do [...], obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za lata od 2005 do 2010. Celem wyegzekwowania należności organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015r. dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę w spółce cywilnej M., E., M. N. w T.. W dniu [...] maja 2015 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu pod adresem zamieszkania Zobowiązanej doręczono odpisy tytułów wykonawczych. Przesyłka została odebrana przez dorosłego domownika. W toku prowadzonego postępowania, organ egzekucyjny zawiadomieniami z dnia [...] stycznia 2021r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w [...] Bank [...] S.A. w W.. Zawiadomienia te zostały doręczone dorosłemu domownikowi w dniu [...] stycznia 2021 r. W reakcji na zastosowany środek egzekucyjny, pismem z dnia [...] stycznia 2021r. Strona wniosła o umorzenie postępowania i wnikliwe zbadanie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że dochodzone zobowiązanie jest niesłuszne, gdyż zaprzestała działalności gospodarczej z końcem 2004 r. Po 10 latach od zamknięcia [...] w T. otrzymała zawiadomienie o ogromnej zaległości wobec ZUS. Informacje te spowodowały szok i depresję leczoną u lekarza psychiatry. Przez lata Zobowiązana opiekowała się babcią, a po jej śmierci podjęła pracę zarobkową za najniższą stawkę wynagrodzenia. W związku z tym, że choruje i jest osobą samotną, zwróciła się z prośbą o zrozumienie dla swojej sytuacji i umorzenie sprawy [...] z dnia [...] maja 2015 r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w T. pismem z dnia [...] stycznia 2021r. wezwał Stronę do sprecyzowania złożonego pisma, informując jednocześnie, że w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie sprawa zostanie potraktowana jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Na wezwanie to Skarżąca nie zareagowała, nie sprecyzowała swojego żądania zawartego w piśmie z [...] stycznia 2021 r. W związku z tym organ egzekucyjny rozpatrzył wniosek jako żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w T. postanowieniem z dnia [...] marca 2021r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazano na brak przesłanek ustawowych do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązana pismem z dnia [...] marca 2021 r. złożyła zażalenie, wnosząc o umorzenie w całości tak "drastycznego, niesłusznego zobowiązania, postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...]". W wyniku zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. uchylił postanowienie organu egzekucyjnego ze względów proceduralnych, gdyż sprawa wymagała ponownego rozpatrzenia przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Strony organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] maja 2021r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując, że należności są wymagalne i nie zaszła żadna z przesłanek umożliwiających zakończenie postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2021r. złożono zażalenie, w którym podniesiono, że zasadne jest umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") w związku z pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 10. Wskazano, że Strona nie otrzymała decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. z dnia [...] marca 2015 r., a o egzekucji dowiedziała się dopiero z pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r. skierowanego przez ZUS do [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T.. Podniosła również, że Dyrektor Oddziału ZUS w T. w postanowieniu z dnia [...] marca 2021r. zataił fakty dotyczące egzekucji komorniczej. Postępowanie egzekucyjne prowadzone przez komorników sądowych zostało umorzone, o czym Dyrektor Oddziału ZUS w T. został powiadomiony w 2017 r. i nie złożył skargi do Sądu Rejonowego w T.. Przez okres ponad trzech lat egzekucja była zawieszona i nie została podjęta przed upływem 12 miesięcy. Dopiero [...] stycznia 2021 r. Dyrektor Oddziału ZUS w T. złożył do banku zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego w sprawie [...]. Zdaniem Skarżącej postanowienie z dnia [...] maja 2021 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie ma oparcia w całości dokumentacji dotyczącej sprawy, dlatego zgodnie z pouczeniem skorzystała z przysługującego zażalenia do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2021r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. z dnia [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu organ podał, że wbrew twierdzeniom Zobowiązanej, decyzja z dnia [...] marca 2015r. wydana przez ZUS Oddział w T. została doręczona dorosłemu domownikowi w dniu [...] kwietnia 2015 r. (dowód doręczenia znajduje się w aktach sprawy). Nie można zatem twierdzić, że obowiązek nie istnieje. Decyzja ta stanowi podstawę dochodzonych należności wskazaną w tytułach wykonawczych, a kwoty ujęte w tytułach wykonawczych również wynikają z tej decyzji. Oznacza to, że egzekwowany obowiązek został określony zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego. Dalej organ podał, że powołana przez Stronę przesłanka z art. 59 pkt 5 u.p.e.a. nie może być wzięta pod uwagę, ponieważ dotyczy ona egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym i w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, ponieważ egzekucji w tym postępowaniu podlegają należności pieniężne. Odnosząc się do zawartej w art. 59 pkt 7 u.p.e.a. przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu, organ wyjaśnił, że egzekucja jest dopuszczalna a wierzyciel nie miał obowiązku doręczania upomnienia, ponieważ dochodzona należność została określona w orzeczeniu, tj. w decyzji z [...] marca 2015 r. W takim przypadku egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, bowiem w decyzji wskazano wysokość należności oraz pouczono, że w przypadku nieuregulowania należności zostanie wszczęte postępowanie w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej. Natomiast rozwijając kwestię dopuszczalności egzekucji wyjaśnił, że egzekucja jest dopuszczalna zarówno ze względów podmiotowych (Skarżąca nie korzysta z immunitetu), jak i przedmiotowych (należność podlega egzekucji administracyjnej, nie jest dochodzona ze składników majątkowych wyłączonych spod egzekucji). Organ przywołał też art. 59 pkt 8 u.p.e.a. stwierdzając, że niniejszej sprawie nie wystąpiła taka okoliczność. Postępowanie egzekucyjne nie zostało zawieszone na żądanie wierzyciela, gdyż nie wydano w tej sprawie postanowienia. Istotnie przez kilka lat administracyjny organ egzekucyjny nie podejmował środków egzekucyjnych, gdyż nie ustalono majątku, z którego egzekucja byłaby możliwa. Nie świadczy to jednak o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego na żądanie wierzyciela. Odnosząc się do przesłanki z art. 59 pkt 10 u.p.e.a. Dyrektor uznał, że Skarżąca nie wskazała na okoliczności zawarte w innych ustawach warunkujących umorzenie postępowania egzekucyjnego, a organ nie doszukał się takich przesłanek. Ponadto organ wyjaśnił, że egzekucja sądowa i egzekucja administracyjna to dwa odrębne postępowania, prowadzone na podstawie odrębnych przepisów. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w T. M. R. prowadziła sądowe postępowanie egzekucyjne z majątku Zobowiązanej po zbiegu egzekucji sądowej z administracyjną, który nastąpił do wynagrodzenia za pracę w firmie [...] s.c. Postępowanie to zostało umorzone z powodu bezskuteczności egzekucji postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w wyniku podziału sumy uzyskanej z wynagrodzenia za pracę dłużniczki uzyskuje się kwotę, która nie wystarcza na pokrycie kosztów postępowania. Tytuły wykonawcze nr [...] zostały zwrócone do wierzyciela. W tych okolicznościach nie ma przeszkód do kontynuowania egzekucji przez administracyjny organ egzekucyjny z ustalonych innych składników majątkowych zobowiązanego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził, że w sprawie nie ma przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 u.p.e.a. W skardze podniesiono, że tytuły wykonawcze o numerach od [...] do numeru [...] nie zostały pocztą doręczone [...] maja 2015 r. dorosłemu domownikowi. Na prośbę Skarżącej o wskazanie osoby, która odebrała przesyłkę, ZUS w T. nie ujawnił personaliów jej odbiorcy. Zapewnia, że tytułów tych nie mógł odebrać żaden dorosły domownik, gdyż jest osobą samotną i nie ma dzieci. Wskazała, że zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej z końcem 2004 r. Po 10 latach od zamknięcia [...] w T. otrzymała zawiadomienie o ogromnej zaległości wobec ZUS – pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. informujące o aktualnej wysokości należności w kwocie [...]zł oraz odsetkach w wysokości [...] zł. Adresowane było do [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. – T. W. S., ul. [...] w T.. Zawiadomienie o tak ogromnej zaległości spowodowało u Skarżącej szok i depresję, nadal leczoną u lekarza psychiatry. Strona wskazała, że [...] stycznia 2021 r. otrzymała dwa zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego na kwotę [...]zł oraz [...] zł. Nadawcą zawiadomienia nr [...] jest Dyrektor Oddziału ZUS w T.. W związku z tym dnia [...] stycznia 2021 r. zwróciła się do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca podniosła, że w 2015 r. nie doręczono jej ani pełnoletniemu domownikowi żadnej decyzji dotyczącej tytułów wykonawczych, ani innej korespondencji z nią związanej. Zwróciła uwagę, że w miejscu uprzednio prowadzonej przez nią działalności gospodarczej – w przerobionym lokalu po [...], działalność gospodarczą zaczął prowadzić inny przedsiębiorca – [...], który jej zdaniem jest płatnikiem ZUS w T., dlatego Dyrektor Oddziału ZUS w T. powinien o tym wiedzieć. Podkreśliła, że nie stać jej na adwokata, nie posiada żadnego majątku i pracuje za najniższe wynagrodzenie. Składając zażalenie miała nadzieję, że zostanie ono uznane. Skarżąca wyraziła nadzieję na uwolnienie od – w jej ocenie niesłusznie – dochodzonego obowiązku. Końcowo oświadczyła, że zarówno tytuły wykonawcze, jak decyzja stanowiąca podstawę ich wystawienia nigdy nie została jej doręczona. Gdyby ją otrzymała skorzystałaby z przysługującego środka odwoławczego i od decyzji tej złożyłaby odwołanie do Sądu Okręgowego, Wydział Ubezpieczeń Społecznych w T.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 522/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na powyższe postanowienie. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Strony, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2025 r. sygn. akt I GSK 1193/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. NSA uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z uwagi na trafność zarzutu zawartego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego wskazano pierwszoplanowo na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a. i podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się do innych – niż istnienie obowiązku podlegającego egzekucji – przesłanek mających wpływ na umorzenie postępowania egzekucyjnego, podczas gdy kwestia ta powinna podlegać badaniu w związku z zakresem kognicji Sądu. NSA wskazał dalej, że rozpatrując ponownie sprawę tut. Sąd ustosunkuje się również do zasadności rozważenia w sprawie kwestii przedawnienia należności. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd I instancji. Ponadto, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przy czym, jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że NSA w wyroku z 29 października 2025 r. sygn. akt I GSK 1193/22 wyraźnie wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę WSA dokona pełnej oceny legalności zaskarżonego postanowienia w tym ustosunkuje się do zasadności rozważenia w sprawie kwestii przedawnienia należności. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 59 § 1 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020r. Tytuły wykonawcze zostały wystawione przed tym dniem -[...] maja 2015r. (doręczone Zobowiązanej w dniu [...] maja 2015 r.). W tych dniach wszczęto postępowanie egzekucyjne, co powoduje zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070 ze zm.) - stosowanie przepisów obowiązujących przed zmianą. W myśl art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed zmiany, postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Powyższe jest wyrazem zasady ogólnej niezbędności egzekucji, która obowiązywała wówczas, a także obowiązuje obecnie. Istota tej zasady sprowadza się do obowiązku stosowania egzekucji administracyjnej jedynie w zakresie niezbędnym dla wykonania dochodzonego obowiązku. Jeżeli natomiast obowiązek przestał istnieć, to nie powinno być prowadzone postępowanie egzekucyjne (z zastrzeżeniem kwestii nierozpoznanych środków prawnych) i w jego ramach egzekucja administracyjna. Jednym ze sposobów nieefektywnego wygaśnięcia, a zatem ustania bytu prawnego, obowiązku jest jego przedawnienie. Mając na uwadze fakt, że decyzja Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. z dnia [...] marca 2015r. stanowiąca podstawę wystawienia tytułów wykonawczych obejmowała należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od lutego 2005r. do wrzesnia 2010r. zasadnym było odniesienie się przez organ do kwestii przedawnienia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazuje, że rozpatrując sprawę organ egzekucyjny nie stwierdził zaistnienia jakiejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a. Nie mniej analizując uzasadnienie postanowienia organu egzekucyjnego jak i organu odwoławczego trudno doszukać się rozważań dotyczących kwestii przedawnienia. Organy skoncentrowały się na zagadnieniu prawidłowości doręczenia Stronie decyzji z [...] marca 2015r. i w tym kontekście rozważały istnienie obowiązku natomiast nie odniosły się w żaden sposób do możliwości wygaśnięcia obowiązku z innego powodu tj. przedawnienia. Z uwagi na fakt, że kwestia przedawnienia w ogóle nie została poruszona w zaskarżonym postanowieniu, co stanowi naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a, Sąd nie może wypowiedzieć się w tej materii albowiem rolą Sądu jest kontrola rozstrzygnięcia co do prawidłowości (w świetle prawa) treści które organ w tym rozstrzygnięciu zawarł. Sąd nie może "za organ" dokonać oceny okoliczności których organ nie ocenił. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organ w pierwszej kolejności wypowie się czy istnieją podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na wygaśnięcie obowiązku z powodu przedawnienia czy też nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia bądź jego przerwanie stosownie do przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec powyższego z uwagi na powody uchylenia zaskarżonego postanowienia niezasadnym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron. W konsekwencji Sąd mając na uwadze wady, którymi dotknięte jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, uwzględniając koszty pełnomocnika z urzędu z tytułu wniesienia skargi kasacyjnej, Sąd orzekł w pkt 2 wyroku.