I SA/Bd 720/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 06 stycznia 2009r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych odsetek za zwłokę od składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Pismem z dnia 18 lutego 2008 r. strona wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń o umorzenie należności z tytułu składek na w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne za pracowników w okresie od marca 1997 r. do grudnia 1998 r. Strona podniosła, że powstały dług jest wynikiem nieopłacenia składek przez zmarłego małżonka prowadzącego działalność gospodarczą, na nią zaś została przeniesiona odpowiedzialność z tego tytułu. Wskazała, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Aktualnie jest zatrudniona w Centrum Kształcenia Ustawicznego. Osiągane zarobki, po potrąceniu zaległości, wynoszą 520 zł miesięcznie. Strona podniosła, że jest osobą chorą, ze stwierdzoną chorobą wieńcową serca i jest w stanie się utrzymywać oraz leczyć tylko dzięki pomocy rodziny. Decyzją z dnia 03 kwietnia 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne pracowników. Organ wskazał na brak możliwości stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności z powodu niewystąpienia przesłanek umorzenia z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz ze względu na brak możliwości zastosowania przepisów wynikających z art. 28 ust. 3a powołanej ustawy. Pismem z dnia 21 kwietnia 2008 r. strona zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że jej sytuacja finansowa i zdrowotna nie uległy poprawie. Odnosząc się do powstałych zaległości poinformowała, że powstały one w czasie ciężkiej choroby męża, kiedy to jej działania skupiły się na ratowaniu mu życia. Zawierzyła wówczas osobie, która prowadziła rozliczenia i podpisywała bez sprawdzenia sporządzane dokumenty. Po śmierci małżonka leczyła się w szpitalu psychiatrycznym w T., pobierała również rentę. W ocenie strony, obecna choroba wieńcowa jest efektem tego, co przeszła. Podniosła, że ma nadzieję uniezależnić się od pomocy ze strony rodziny, w czym pomogłoby jej umorzenie części należności. Pismem z dnia 06 maja 2008 r. sprecyzowała, że wnosi o umorzenie odsetek za zwłokę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia odsetek za zwłokę od zaległych składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne za pracowników. Na podstawie przedłożonych dokumentów oraz przeprowadzonego wywiadu majątkowego organ stwierdził, że obecnie strona utrzymuje się z dochodu uzyskiwanego z tytułu zatrudnienia w Centrum Kształcenia Ustawicznego jako kucharz w wysokości około 1.000 zł netto (po potrąceniach sądowych w wysokości około 400 zł, do dyspozycji strony pozostaje kwota około 600 zł) oraz z tytułu wykonywania umowy zlecenia na rzecz M. sp. z o.o. Strona nie ma udziałów w firmach ani przedsiębiorstwach, wierzytelności, ruchomości ani majątku nieruchomego. Posiada rachunek bankowy w E., mieszkanie o pow. 60 m2 położone w T. należy do zasobów ZGM, wyposażenie mieszkania jest standardowe. Organ podał, że koszty bieżącego utrzymania wynoszą: multimedia - 44,99 zł, prąd - 167,01 zł za dwa miesiące, gaz - 120,25 zł za pół roku, czynsz plus opłaty za świadczenia - 514,34 zł. Strona nie ma na utrzymaniu żadnych członków rodziny, 31-letni syn utrzymuje się samodzielnie. Brak zobowiązań z innych tytułów. W stosunku do zaległości figurujących na koncie prowadzona jest egzekucja przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w T., na chwilę obecną nieskuteczna z powodu braku wpłat. Organ wskazał na brak możliwości stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności z powodu uzyskiwania przez stronę dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę mogącego stanowić skuteczne źródło dochodzenia należności, jak również prowadzoną egzekucję przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w T.. Natomiast przedstawiona przez stronę trudna sytuacja majątkowa, nie została uwzględniona przez organ, ponieważ przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.) nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Odnoszą się one jedynie do należności na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc dotyczą składek na obowiązkowe ubezpieczenia za osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, a nie składek za pracowników. Pismem z dnia 26 czerwca 2008 r. strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na uzasadnienia swoich wcześniejszych pism kierowanych do Zakładu, odpowiednio z dnia 21 kwietnia 2008 r. i z dnia 06 maja 2008 r., w których przedstawiła swoją sytuację finansową i zdrowotną, która powstała po śmierci męża. Jednocześnie wskazała na bezduszność przepisów, a które nie dostrzegają człowieka. Podkreśliła, że sytuacja w której się znalazła może przydarzyć się każdemu. Kwota 1.000 zł netto, w sytuacji gdy utrzymuje się samodzielnie, stanowiłaby dla niej luksus równoznaczny z możliwością zaspokojenia wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem oraz leczeniem. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, z uwagi na otrzymywane wynagrodzenie stanowiące potencjalne źródło dochodzenia należności, jak również z uwagi na egzekucję prowadzoną przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, który nie stwierdził jej nieskuteczności. Zatem nie znajduje zastosowania zarówno art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5, jak i pkt 6 ww. ustawy, albowiem na obecnym etapie nie można też przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia tego postępowania (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a). Organ podkreślił, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi zaś wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Organ wskazał, że przepis art. 28 ust. 3a powołanej ustawy ma zastosowanie jedynie wobec należności w postaci składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc dotyczy składek na obowiązkowe ubezpieczenia za osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie znajduje on zastosowania, pomimo że wykazana przez stronę trudna sytuacja finansowa i zdrowotna uniemożliwia jednorazową spłatę zadłużenia, ponieważ pociągnęłoby to dla strony zbyt ciężkie skutki, a zwłaszcza pozbawiłoby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne), a strona utrzymuje się samodzielnie z wynagrodzenia (po potrąceniach) w wysokości około 600 zł netto. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze strona wniosła o umorzenie odsetek powstałych z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w okresie od marca 1997 r. do grudnia 1998 r. W uzasadnieniu powołała wcześniejszą argumentację, z której wynika, że zaległość powstała z powodu nieopłacenia składek przez zmarłego męża, który prowadził działalność gospodarczą. Podniosła, że na dzień dzisiejszy z kwoty głównej zadłużenia w wysokości 5.242,92 zł powstała zaległość wraz z odsetkami w wysokości 11.577,37 zł. Wskazała, że w latach 1993-1999 otrzymywała rentę chorobową, z której organ mógł ściągać zadłużenie. Jak do tej pory, trzy razy zwracała się do Zakładu o umorzenie powstałych odsetek. Zaznaczyła, że chce spłacić zadłużenie główne, lecz jej sytuacja finansowa jest zła i dalsza spłata odsetek zrujnuje ją psychicznie i finansowo. Obecne zarobki miesięczne strony kształtują się na poziomie 520 zł netto miesięcznie. Utrzymuje się i leczy wyłącznie dzięki pomocy rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wstępnie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zgodne z prawem jest rozstrzygnięcie organu, na mocy którego odmówiono stronie skarżącej umorzenia odsetek od zaległych składek. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zarówno decyzja z dnia [...] , jak również decyzja z dnia [...] rozstrzygają w przedmiocie żądania umorzenia odsetek od zaległych składek. W decyzji z dnia 3 czerwca 2008r. (s. 1 decyzji) organ podał, że rozpatruje wniosek z dnia 21 kwietnia 2008r. Następnie w uzasadnieniu decyzji podał, że pismem z dnia 6 maja 2008r. strona sprostowała wniosek z 21 kwietnia 2008r. wskazując, że należy potraktować go jako wniosek o umorzenie odsetek za zwłokę (s 2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji z dnia 24 lipca 2008r. organ powtórzył uwagi odnośnie sprostowania wniosku. Zdaniem Sądu wyjaśnić należało, czy składając pismo z dnia 6 maja 2008r. o umorzenie wyłącznie odsetek od zaległych składek, strona wycofała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją z dnia 3 kwietnia 2008r. Nr [...] w konsekwencji czego stałaby się ona ostateczna. Jest to istotne w sprawie, bowiem w piśmie z dnia 6 maja 2008r., które miało doprecyzować żądanie, strona ponownie wskazała ww. numer decyzji z dnia 3 kwietnia 2008r. W przypadku natomiast, gdy pisma z dnia 21 kwietnia 2008r. strona nie traktowała jako nowego wniosku, lecz jako doprecyzowanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wówczas decyzji z dnia 3 kwietnia 2008r. nie można traktować jako ostatecznej, od której nie wniesiono środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej bowiem sytuacji brak byłoby podstaw do przyjęcia, że wniosek z dnia 21 kwietnia 2008r. wszczyna nowe postępowanie. Podkreślić należy, iż z pisma z dnia 6 maja 2008r. nie wynika, czy strona doprecyzowuje pismo z dnia 21 kwietnia 2008r. traktując to ostatnie jako nowy wniosek, czy też doprecyzowuje i nadal go traktuje jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale ogranicza jedynie na tym etapie zakres żądania, a tym samym kwestionuje wyłącznie odmowę umorzenia odsetek za zwłokę, a nie wnosi zastrzeżeń do odmowy umorzenia należności głównej. Zauważyć bowiem należy, że decyzją z dnia 3 kwietnia 2008r. organ odmówił umorzenia nie tylko należności głównej, ale również i odsetek za zwłokę. Wyłącznie wyraźne potwierdzenie przez stronę, że wniosek z dnia 21 kwietnia 2008r. jest odrębnym, nowym wnioskiem o umorzenie odsetek od zaległych składek wobec zupełnie jednoznacznego nazwania go wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi podstawę do zaakceptowania trybu przyjętego przez organ i nie nadania biegu żądaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 3 kwietnia 2008r. W przeciwnym bowiem razie poza kontrolą - wbrew stronie - mogłaby pozostawać decyzja z dnia 3 kwietnia 2008r. W związku z tym, organ ponownie rozpatrując sprawę, w pierwszej kolejności kwestię tę wyjaśni zwracając się ze stosownym zapytaniem do strony. Odnośnie merytorycznego rozpatrzenia sprawy Sąd zauważa, że instytucja umorzenia należności z tytułu odsetek od zaległych składek, o umorzenie których wniosła strona skarżąca, uregulowana została w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Na podstawie tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (art. 28 ust. 1 ustawy). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 28 ust. 3 ww. ustawy całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Niewątpliwie ocenę rozstrzygnięcia należy dokonać z punktu widzenia powołanych przesłanek. Zdaniem organu, przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ww. ustawy nie wystąpiły. Jako podstawę dla takiej oceny organ przyjął m. in. okoliczność prowadzenia egzekucji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, który nie stwierdził jej nieskuteczności. Powyższe ustalenie ma istotne znaczenie dla oceny, czy występuje przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy. Ponadto przyjmując, że nie występuje ta przesłanka udzielenia ulgi, należy wykazać, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Okoliczność ta jest istotna dla oceny istnienia kolejnej przesłanki, tj. z art. 28 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy. Z analizy z dnia 26 maja 2008r. (k. 54 akt administracyjnych), a nie z uzasadnienia decyzji wynika, że egzekucja prowadzona przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. "na chwilę obecną nieskuteczna: brak wpłat. Potrącenia dokonywane z wynagrodzenia przekazywane są na poczet zaległości podatkowych oraz grzywny skarbowej". Sąd zauważa, że wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa z dnia 28 marca 2008r., jednakże została ona sporządzona przed wszczęciem postępowania, skoro organ za datę wszczęcia postępowania przyjął 21 kwietnia 2008r. Jeżeli strona potwierdzi, że pismo z dnia 21 kwietnia 2008r. jest nowym, odrębnym wnioskiem o udzieleni ulgi, wówczas należy zebrać aktualne dane dotyczące powyższych przesłanek. Zdaniem Sądu, doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 7 Kpa "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 tego Kodeksu "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Stosownie do art. 80 tej ustawy organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mając na uwadze powyższe, organ ponownie prowadząc postępowanie wyjaśni jednoznacznie z udziałem strony charakter pisma z dnia 21 kwietnia 2008r. i z dnia 6 maja 2008r. oraz uzupełni materiał dowodowy o aktualne dane co do istnienia (nieistnienia) majątku, z którego można prowadzić egzekucję umożliwiającą uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednocześnie Sąd zauważa, że nawet wystąpienie przesłanek ustawowych nie oznacza, że po stronie organu istnieje obowiązek umorzenia zaległości z tytułu składek oraz odsetek. Z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jednoznacznie wynika, że należności "mogą być umarzane", co oznacza, że nie muszą być umarzane. Podkreślić należy, że decyzje podejmowane przez organy na podstawie wskazanego wyżej przepisu - w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki - są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że ocena, czy w konkretnej sprawie występują okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości, odsetek, pozostawiona została swobodnemu uznaniu organu, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności mających wpływ na tę ocenę. Jednakże przyznana organom swoboda w rozstrzyganiu nie oznacza dowolności. W związku z tym organ w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić czy istnieją przesłanki umorzenia odsetek za zwłokę. W przypadku braku przesłanek organ obowiązany jest odmówić udzielenia ulgi wydając tzw. decyzję związaną. W przypadku natomiast stwierdzenia istnienia przesłanki wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego. Sąd zatem nie przesądza, czy wniosek strony organ obowiązany jest uwzględnić i umorzyć należności z tytułu odsetek, czy też odmówić udzielenia ulgi, stwierdza jedynie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego z przyczyn podanych wyżej. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.