I SA/Bd 725/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wójcik asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2025r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr 9002-2024-000396 w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 oddala skargę D. G. (dalej także jako: "Skarżąca") złożyła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także jako: "ARiMR") w I. w dniu [...] czerwca 2023 r., za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, wniosek o przyznanie płatności na rok 2023. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. (dalej także jako: organ I instancji", "Kierownik ARiMR") po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku wydał w dniu [...] kwietnia 2024 r. decyzję, na mocy której przyznał wnioskującej płatności: Podstawowe wsparcie dochodów, Płatność redystrybucyjna, Płatność do roślin pastewnych, Międzyplony ozime/wsiewki śródplonowe, Opracowanie i przestrzeganie planu nawożenia wariant podstawowy, Wymieszanie obornika z glebą na gruntach ornych w ciągu 12 godzin. W uzasadnieniu decyzji podano, że płatności zostały przyznane zgodnie ze złożonym wnioskiem. Skarżąca nie zgadzając się z wydaną decyzją złożyła odwołanie zarzucając, iż wnioskowała również o przyznanie jej płatności dobrostanowej do loch. Wskazała, że wniosek został kompleksowo wypełniony i wysłany przez pracowników doradztwa w [...]. Dołączono do niego również załączniki a kolejne były składane w trakcie postępowania. Skarżąca zarzuciła, że "doradca lub system odkliknął okienko z ptaszkiem lub krzyżykiem" i został zarejestrowany niekompletny wniosek. Skarżąca nie została poinformowana o konieczności uzupełnienia braków we wniosku. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. (dalej także jako: "organ odwoławczy", "Dyrektor ARiMR"), po rozpatrzeniu odwołania, nie uznał racji Skarżącej i decyzją z [...] sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Dyrektor ARiMR podał, że płatności bezpośrednie oraz płatności w ramach przejściowego wsparcia krajowego są płatnościami przyznawanymi na wniosek producenta rolnego wyrażony na formularzu przez wypełnienie odpowiednich pól. Dotyczy to również płatności w ramach dobrostanu zwierząt. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. dokonał analizy wniosku Skarżącej o przyznanie płatności na rok 2023 i przyznał beneficjentowi wnioskowane płatności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ I instancji rozstrzygnął w zaskarżonej decyzji zgodnie z deklaracją zawartą we wniosku. Oceny takiej nie zmienia fakt dołączenia do wniosku o przyznanie płatności załącznika w postaci Planu poprawy dobrostanu zwierząt. Samo dołączenie załącznika nie może być traktowane jako deklaracja danej płatności. Organ jednoznacznie stwierdził, że formularz wniosku wysłanego przez Skarżącą za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus nie zawiera deklaracji obejmującej wniosek o płatność w ramach dobrostanu zwierząt. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. nawet jeżeli pierwotnym zamiarem Skarżącej było ubieganie się o przyznanie płatności dobrostanowej, czego wyrazem było dołączenie do wniosku Planu poprawy dobrostanu zwierząt, to ostatecznie nie doszło do wyrażenia takiego zamiaru w formie deklaracji, polegającej na zaznaczeniu konkretnego pola na formularzu wniosku. W przypadku płatności dobrostanowej nie jest wystarczające zaznaczenie tylko jednego pola. Konieczne jest bowiem odznaczenie co najmniej trzech pól ("Dobrostan zwierząt", "Dobrostan Loch" oraz co najmniej jednego pola dotyczącego realizowanej praktyki). Za mało prawdopodobne w takiej sytuacji organ odwoławczy uznał przypadkowe "odznaczenie" deklaracji w zakresie dobrostanu, a za technicznie niemożliwe – wycofanie deklaracji "przez system". Za bezzasadne organ odwoławczy uznał także uwagi Skarżącej o zaniechaniu wezwania do uzupełnienia braków we wniosku, ponieważ wniosek został złożony prawidłowo i braków formalnych nie zawierał. Do wszystkich zadeklarowanych płatności zostały złożone odpowiednie dokumenty, w szczególności nie brakowało żadnego, który byłby niezbędny do prowadzenia postępowania w sprawie którejś z zadeklarowanych płatności. Złożone dokumenty nie powiązane z żadną ze zgłoszonych płatności traktowane są natomiast jako dodatkowe materiały, których złożenie zależy od uznania strony i może wynikać z rożnych przyczyn, może być choćby wynikiem zmiany pierwotnego zamiaru strony, która na etapie składania wniosku, po dołączeniu dokumentów, zrezygnowała z danej płatności. W ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw zarówno prawnych jak i faktycznych do wzywania strony do uzupełnienia wniosku, gdyż żaden brak formalny nie wystąpił. Natomiast złożenie kolejnych dokumentów do wniosku Skarżącej - związanych z dobrostanem zwierząt - nastąpiło w dniu [...] marca 2024 r. Dokumenty te również nie mogły powodować wzywania Skarżącej do wyjaśnień, gdyż we wniosku w dalszym ciągu nie było deklaracji płatności dobrostanowej. Poza tym wzywanie Skarżącej na tym etapie i tak nie mogłoby wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na terminy, w których możliwe są zmiany do wniosku. Przyznanie płatności w ramach dobrostanu zwierząt musiałoby bowiem wiązać się ze złożeniem zmiany do wniosku, a taka zmiana była możliwa jedynie do dnia [...] lipca 2023 r. Zmiana dodająca do wniosku płatność dobrostanową nigdy nie została przez Skarżącą złożona. W złożonej skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, celem rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej do loch. Wniosła także o przesłuchanie Skarżącej. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej także jako: "k.p.a.") przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych co do kwestii złożenia wniosku w zakresie przyznania płatności dobrostanowej do loch. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wniosek został kompleksowo wypełniony i wysłany przez pracowników [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] (dalej także jako: "[...]"). Został także przedłożony komplet załączników, z których wynikało w sposób oczywisty, że wnosi o przyznanie płatności dobrostanowej. Organ jednak wniosku tego nie rozpoznał i nie wezwał Skarżącej do uzupełnienie braku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (nie mającym zastosowania w niniejszej sprawie). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2024 r. o przyznaniu Skarżącej następujących płatności: Podstawowe wsparcie dochodów, Płatność redystrybucyjna, Płatność do roślin pastewnych, Międzyplony ozime/wsiewki śródplonowe, Opracowanie i przestrzeganie planu nawożenia wariant podstawowy, Wymieszanie obornika z glebą na gruntach ornych w ciągu 12 godzin. Spór w kontrolowanej sprawie dotyczy tego, że Skarżąca kwestionuje postępowaniu organów zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji bowiem jej wolą było również uzyskanie płatności dobrostanowej do loch. Zdaniem Skarżącej organ powinien rozpatrzyć wniosek Skarżącej, do którego został przedłożony komplet załączników, z których wynikało w sposób oczywisty, że Skarżąca wnosi o przyznanie płatności dobrostanowej. Skarżąca podała, że przy wypełnianiu wniosku korzystała z pomocy pracowników [...]. Zdaniem Dyrektora ARiMR natomiast wniosek Skarżącej nie zawierał deklaracji ubiegania się o płatność dobrostanową do loch. Załączone do wniosku dokumenty dotyczące płatności dobrostanowej do loch organy potraktowały jako dodatkowe dokumenty, zbędne dla rozpoznania wniosku zgodnie z deklaracją Skarżącej w nim wyrażoną. Zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do wzywania Skarżącej o uzupełnienie braku wniosku, ponieważ wniosek został złożony prawidłowo i braków formalnych nie zawierał. W tak zarysowanym sporze rację należy przyznać organowi odwoławczemu. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego zatem brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wskazać należy, że ogólne zasady dotyczące wniosków o przyznanie m.in. płatności dobrostanowej zawierają przepisy ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 412; dalej także jako: "ustawa o Planie Strategicznym"). Stosownie do art. 16 tej ustawy: "Pomoc jest przyznawana na wniosek o jej przyznanie, z wyłączeniem operacji, w ramach których beneficjent zostaje wyłoniony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1710, 1812, 1933 i 2185 oraz z 2023 r. poz. 412)." Zgodnie z art. 17 ustawy o Planie Strategicznym: "Wniosek o przyznanie pomocy, zmianę tego wniosku lub jego wycofanie składa się za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji w sposób określony w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa". Kwestię warunków i trybu przyznawania płatności dobrostanowej reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty pomocy finansowej w ramach schematów na rzecz dobrostanu zwierząt w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r. poz. 797; dalej także jako: "Rozporządzenie dobrostanowe"). W § 1 Rozporządzenia dobrostanowego uregulowano, że to rozporządzenie określa szczegółowe wymagania, jakie powinien spełniać wniosek o przyznanie płatności dobrostanowej. Stosownie do § 38 ust. 1 Rozporządzenia dobrostanowego: "Wniosek o przyznanie płatności, poza elementami podania określonymi w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), z wyłączeniem adresu, a także poza informacjami określonymi w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, i w art. 58 ustawy, zawiera również: 1) informacje, oświadczenia i zobowiązania, jakie są zawarte we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, o których mowa w art. 20 pkt 1 lit. a-d ustawy; 2) oświadczenia i zobowiązania rolnika związane z płatnością dobrostanową; 3) informację o załącznikach dołączonych do tego wniosku." Stosownie do art. 63 § 2 k.p.a.: "Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych." Z powyżej przytoczonych przepisów prawa wynika, że płatność dobrostanowa do loch przyznawana jest na wniosek. Wniosek ten powinien przede wszystkim spełniać warunki podania, które zostały uregulowane w k.p.a., tj. powinien zawierać żądanie wyrażające wolę osoby, od której wniosek (podanie) pochodzi. Przyjmuje się, że na gruncie art. 63 § 2 k.p.a., normującym elementy podania (w tym żądanie jako jeden z nich), o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ. Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania. Powinno ono spełniać wymóg jednoznacznego, wyraźnego i nie budzącego wątpliwości. Żądanie (jego treść) wiąże się bowiem z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle albo rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania niejasnego) należą zawsze do wnoszącego podanie (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 681/23). Organy administracji publicznej mają obowiązek orzekać na podstawie przepisów prawa, co wynika z zasady legalizmu sformułowanej w art. 6 k.p.a. Oznacza to, że związane są treścią przepisów regulujących przesłanki materialnoprawne przedmiotu sprawy. W sprawach wszczynanych na wniosek strony, strona w swym żądaniu określa przedmiot postępowania administracyjnego, zaś organ rozpatrując żądanie w tym przedmiocie po ustaleniu stanu faktycznego zobligowany jest do jego subsumcji pod właściwy dla danego przedmiotu przepis prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w aktach administracyjnych (k. 14) znajduje się wniosek o przyznanie płatności na rok 2023. We wniosku tym na str. 1 - 2 znajdują się następujące zapisy: "Wnioskuję o przyznanie płatności w ramach: INTERWENCJI W FORMIE PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNICH: (...) Dobrostan zwierząt (...)". We wniosku tym brak jest oświadczenia Skarżącej o ubieganiu się o płatność "Dobrostan zwierząt", ponieważ brak jest odpowiedniego znaku graficznego (krzyżyka) przy którymkolwiek z możliwych wariantów tej płatności. Odpowiednie znaki graficzne znajdują się natomiast przy innych rodzajach płatności (innych niż płatność dobrostanowa). Powyższe w ocenie Sądu świadczy o tym, że organy prawidłowo uznały, że zakresem żądania Skarżącej w złożonym wniosku nie była płatność dobrostanowa. Ustalenie organu znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko prezentowane przez Skarżącą, że wniosek został kompleksowo wypełniony i zawierał komplet załączników zatem organ bezzasadnie nie wezwał Skarżącej do uzupełnienie braku w postaci oświadczenia o ubieganiu się o płatność dobrostanową. Zdaniem Sądu korzystanie przez Skarżącą z pomocy pracownika [...] nie zmienia oceny złożonego wniosku bowiem w sprawie kluczowe jest to jakiej treści wniosek został przez Skarżącą złożony, nie zaś jakie były intencje Skarżącej przy składaniu wniosku. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku nie wynika natomiast, aby złożony wniosek obejmował żądanie wypłacenia Skarżącej płatności dobrostanowej. Podkreślić także należy, że skutki błędów popełnionych we wniosku o płatność obciążają wnioskodawcę, także w przypadku, gdy przy jego sporządzaniu korzystał z pomocy profesjonalnego doradcy. Skorzystanie z pomocy profesjonalisty przy wypełnianiu wniosku, jakkolwiek wskazuje na dobre intencje w zakresie poprawności ubiegania się o płatności, to nie zwalnia wnioskodawcy od odpowiedzialności za błędy popełnione przez profesjonalny podmiot przy sporządzaniu wniosku o przyznanie płatności. Ryzyko związane z błędnym wypełnieniem wniosku obciąża samego wnioskodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1481/14). W świetle okoliczności sprawy i przedstawionych rozważań, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy został oceniony należycie, tj. zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, pozwalając organowi odwoławczemu na utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest logiczne, spójne i kompletne, poddaje się merytorycznej kontroli sądowej. Wyczerpująco też informuje Skarżącą o motywach, którymi kierował się organ, załatwiając przedmiotową sprawę, odzwierciedla tok jego rozumowania, a w szczególności zawiera ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Odnosi się również do argumentacji strony postępowania. Sąd oddalił wniosek o przesłuchanie D. G.. Wyjaśnić bowiem należy, że stosownie do treści przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z przytoczonego przepisu, postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów. Tym samym dowód z przesłuchania strony przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl J. Ziołek L. Kleczkowski T. Wójcik