I SA/Bd 731/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi Ł. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. odrzucił wniosek Ł. A. (skarżącego) o umorzenie składek w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej jako u.s.u.s.) na ubezpieczenie społeczne M. B.(pracownika) za okres od marca 2010 r. do lipca 2011 r. w kwocie 1.806,60 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podał, że we wskazanym okresie M. B. miała zawartą umowę o dzieło, gdyż umowa o pracę została rozwiązana wcześniej. Jego zdaniem, podpisanie umowy o dzieło z pracownikiem niezatrudnionym w firmie, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 7 u.s.u.s., nie rodzi obowiązku odprowadzania za niego składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego oraz emerytalnego, rentowego, chorobowego i wypadkowego. W jego ocenie organ złamał także zasadę lex retro non agit. Dodał, że ma zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia kontroli, gdyż wszelkie sprawy powinny być załatwiane w jego obecności, za jego zgodą lub udzielonym pełnomocnictwem notarialnym, którego nie było. Skarżący uważa, że ZUS powinien ściągnąć składki od M. B.. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że ciężar udowodnienia stanu majątkowego spoczywa na osobie wnioskującej o umorzenie, zatem rozstrzygnięcie jest uzależnione bezpośrednio od aktywności strony postępowania administracyjnego i tego, co zostanie przez nią udowodnione. Organ przywołał art. 28 u.s.u.s. mówiący o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, przy czym zasadniczą przesłanką uzasadniającą uwzględnienie wniosku dłużnika jest stwierdzenie całkowitej nieściągalności z jego majątku. Stwierdził, że przesłanki zawarte w tym przepisie nie zostały zrealizowane. Podkreślił, że jego ustawowym obowiązkiem jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności, a ich umorzenie stanowi wyraz definitywnej rezygnacji z możliwości ich wyegzekwowania. ZUS wskazał, że biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczone, jest odpowiedzialny za ich pobór oraz zobligowany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Zdaniem organu, umorzenie odsetek za zwłokę następuje wyłącznie w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna. Sytuacja taka podyktowana jest faktem, że pobór odsetek - oprócz funkcji sankcji - stanowi również rekompensatę, wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek. W ocenie ZUS, jest to uzasadnione m.in. zachowaniem zasady równego traktowania wszystkich płatników składek, ochroną interesu ubezpieczonych, w tym zapewnieniu przekazania do otwartych funduszy emerytalnych części składki na ubezpieczenie emerytalne wraz z odsetkami za zwłokę, traktowanymi jako rekompensata dla ubezpieczonego w przypadku, gdy należna składka została opłacona po terminie. Przemawia za tym również obowiązek uregulowania przez płatnika nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwlokę, co wynika z postanowień art. 23 ust. 1 u.s.u.s. oraz wymogiem rozliczenia przez ZUS wpłat dokonanych przez płatnika po terminie płatności (również tych nie uwzględniających odsetek za zwłokę) proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości z tytułu składek do kwoty odsetek za zwłokę, co reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 78, poz. 465). Organ uznał, że sytuacja materialna skarżącego uniemożliwia mu jednorazową spłatę długu. Stwierdził, że występuje przesłanka umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. ZUS podał, że skarżący nie poinformował o problemach natury zdrowotnej, nie wskazał konieczności sprawowania bezpośredniej opieki nad członkiem rodziny, co mogłoby ograniczyć jego zdolności zarobkowe. Organ przyjął zatem, że takie sytuacje nie występują. Powstały dług nie jest też następstwem klęski żywiołowej. Organ nie wykluczył podjęcia próby spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu (zwłaszcza w świetle regulowania innych zobowiązań komercyjnych), w ratach ustalonych w takiej wysokości, by stanowiło to jak najmniejsze obciążenie budżetu domowego. Mając na uwadze młody wiek oraz brak przewlekłych chorób u skarżącego, organ wskazał na uzyskiwanie dochodu, a zatem sytuację materialną pozwalającą na podjęcie próby ratalnej spłaty długu. ZUS zaznaczył, że nawet przy stwierdzeniu występowania którejkolwiek z przesłanek, nie ma obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy z uwagi na fakt, że decyzja co do umorzenia zaległości oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Istota uznania w tym przypadku polega na możliwości uwolnienia zobowiązanego od ciążących na nim długów, co oznacza, że organ może, lecz nie musi tego dokonać. Zakład ma zatem jedynie możliwość, a nie obowiązek umarzania należności z tytułu składek, nawet w przypadkach spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia. Organ podkreślił, że zobowiązania z tytułu składek powinny podlegać zaspokojeniu przed innymi należnościami z uwagi na ich publicznoprawny charakter. Dodatkowo podkreślił, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą jest zobowiązana do terminowego opłacania składek w okresach jej prowadzenia. Przedsiębiorca bowiem prowadzi działalność na własny rachunek i własne ryzyko i w związku z tym powinien zważać na wysokość dochodów, obciążeń oraz zabezpieczyć środki na realizowanie zobowiązań publicznoprawnych jakimi są należności z tytułu składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podał, że w jego ocenie ZUS działa jak "bandyta", gdyż jego pracownik zgodził się na warunki umowy o dzieło, a organ to kwestionuje. Wskazał, że ZUS doprowadził do likwidacji jego firmy oraz do powstania zaległości finansowych. Dodał, że firmę dotknął także kryzys gospodarczy. Skarżący podał, że przed podpisaniem umowy ze swoim pracownikiem, rozmawiał z pracownikiem ZUS w R. o tym "czy nie będzie z tego powodu żadnych problemów", na co pracownik organu odpowiedział, że jest to zgodne z prawem. Zdaniem skarżącego, skoro umowa o dzieło jest nielegalna, to powinna zostać zlikwidowana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, nie można tego zastosować w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach, decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Uznanie ograniczają przesłanki nieściągalności nakreślone przez ustawodawcę we wspomnianym wyżej art. 28 ust. 3. Stosownie do niego, całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: pkt 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości, niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; pkt 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; pkt 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; pkt 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; pkt 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; pkt 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; pkt 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jak wcześniej wskazano, stanowią one katalog zamknięty. Inaczej rzecz ujmując, sformułowano je w sposób wyczerpujący, w przeciwieństwie do normy pomieszczonej w art. 28 ust. 3b, która zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, do określenia w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a) szczegółowych zasad umarzania, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przywołana regulacja w sposób ogólny, oczywiście w zakreślonych tym przepisem ramach, pozwala na sprecyzowanie innych niż nieściągalność należności z tytułu składek przypadków zastosowania ulgi w postaci umorzenia. Wypełniając ustawowy obowiązek unormowania innych przypadków umożliwiających skorzystanie z ulgi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), postanowił w § 3 ust. 1, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zwrot "w szczególności" oznacza, że w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje Zakład podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, wobec skarżącego prowadzona jest egzekucja za pośrednictwem komornika sądowego, a zatem prawidłowa jest ocena organu, że nie można stwierdzić, czy zachodzi ustawowa przesłanka umorzenia należności ZUS w postaci całkowitej nieściągalności w formie określonej brzmieniem art. 28 ust. 3 pkt 5. Nie można także przesądzić braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne określonego w art. 28 ust. 3 pkt 6. Słusznie organ uznał, że wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym oraz że nie toczyły się postępowania likwidacyjne ani upadłościowe, a zatem przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4a także nie zostały spełnione. Dalej, co wynika z treści kwestionariusza o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 18 marca 2013 r., stwierdzić należy, że skarżący jest kawalerem i obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej. Jest zatrudniony w pełnym wymiarze godzin na czas nieokreślony. Z tytułu wykonywanej pracy otrzymuje wynagrodzenie ok. 2.400 zł netto w okresie zimowym i ok. 2.100 zł netto po okresie zimowym. Ponosi miesięczne opłaty za telefon w kwocie ok. 45 zł oraz spłaca kartę kredytową w kwocie ok. 257 zł. Podał, że jest głównym kredytobiorcą kredytu, z którego, z którego pozostało do spłaty ok. 85.000 CHF i miesięczna rata wynosi 1.500 zł. Dodatkowo 300 zł miesięcznie obejmuje zajęcie komornicze. Podał, że nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomego, zamieszkuje z babcią w jej mieszkaniu (d.: k. 42-44 akt administracyjnych). W ocenie ZUS, sytuacja materialna skarżącego jest na tyle trudna, że uniemożliwia mu z pewnością jednorazową spłatę długu. W tym kontekście organ uznał, że ma do czynienia z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. WSA uważa, że organ prawidłowo dokonał oceny tego stanu i przesądził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do umorzenia, z uwagi na aktualną sytuację finansową skarżącego. Mimo ustalenia istnienia w stanie faktycznym sprawy przesłanki do umorzenia należności z tytuł składek wynikającej z § 3 pkt 1 Rozporządzenia, Zakład miał prawo, jak już wcześniej powiedziano, orzekając w warunkach uznania administracyjnego, do odmowy przyznania wnioskowanej ulgi. Dodać do tego wypada, że dokonując takiego rozstrzygnięcia nie naruszył zastosowanych przepisów prawa. Wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wszelkie dokumenty złożone przez stronę oraz wszelkie podniesione przez nią okoliczności. W sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów dokonał jego oceny. Należy powtórzyć, że decyzja umorzeniowa ma charakter decyzji uznaniowej, co oznacza, iż ZUS nawet, gdy stwierdzi zaistnienie przesłanki do umorzenia czy to z ustawy, czy to z rozporządzenia, nie ma obowiązku umorzenia należności z tytułu składek. Organ jedynie może dokonać takiego umorzenia, zaś Sąd nie może ingerować w swobodę podejmowania decyzji przez organ w tym zakresie. Tylko naruszenie przez organ wydający decyzję przepisów prawa może skutkować uchyleniem tej decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi, umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Należy podkreślić, że w analizowanej sytuacji interes podatnika przemawiał za tym, gdyż znalazł się on w trudnej sytuacji materialnej, co wykazał na etapie postępowania administracyjnego, a powtórzył w skardze. I tak też, poprawnie, uznał organ, który oceniając sytuację finansową stwierdził, że istotnie jest ona trudna. Skarżący nie powołał się jednak na problemy natury zdrowotnej ani na konieczność sprawowania bezpośredniej opieki nad członkami rodziny. Nie można zatem wykluczyć możliwości podjęcia próby spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu. Słusznie organ wskazał, że mając na uwadze młody wiek oraz dobry stan zdrowia skarżącego, należy wziąć pod uwagę uzyskiwanie dochodu, a co za tym idzie uznanie, że sytuacja materialna podatnika pozwala mu na podjęcie próby ratalnej spłaty zobowiązań, zwłaszcza w świetle informacji o regulowaniu przez niego zobowiązań komercyjnych. Podatnicy w pierwszej kolejności powinni regulować należności wobec Skarbu Państwa, a dopiero w dalszej kolejności swoje zobowiązania cywilnoprawne (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 410/10). Ponadto trzeba wskazać, że instytucja umorzenia nie może być stosowana ani nagminnie, ani jako powszechny sposób zwolnienia z długu o publicznym charakterze. Skarżący podejmując działalność gospodarczą powinna bowiem liczyć się z obowiązkiem uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne. Zauważyć trzeba, że prowadzenie każdej działalności gospodarczej wiąże się z ryzykiem. Niedopuszczalne jest przy tym przenoszenie niedogodnych dla podmiotu podejmującego działalność konsekwencji na Zakład. Należy także podkreślić, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 146/13). W ocenie Sądu, przyszła sytuacja skarżącego może być brana przez organ pod uwagę podczas podejmowania decyzji dotyczącej umorzenia na etapie uznania administracyjnego. Otrzymywanie przez osobę ubiegającą się o umorzenie stałego miesięcznego wynagrodzenia za pracę, a także młody wiek i dobre zdrowie wskazują na możliwość uzyskiwania dochodów, a co za tym idzie, możliwość poprawy, w określonej perspektywie czasowej, sytuacji materialnej zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 542/10). Dodać należy, że wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r. Sąd Okręgowy we W. (sygn. akt [...] d.: k. 9 akt administracyjnych) oddalił odwołanie skarżącego na decyzję ZUS określającą podstawę ubezpieczenia składek M. B. jako pracownika skarżącego. Na marginesie, WSA wyjaśnia, że ocena nieformalnej rozmowy i informacji uzyskanej od pracownika ZUS nie może być obecnie oceniana przez tut. Sąd. Istotnym jest, że umowa o dzieło została oceniona przez sąd powszechny, a zarzuty skargi w zasadzie dotyczą tego, zamkniętego już etapu postępowania. Mając na względzie powyższe oraz art. 151 p.p.s.a., WSA orzekł jak w sentencji. D.Dudra M. Łent L. Kleczkowski