I SA/Bd 743/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz asesor sądowy Ewa Kruppik – Świetlicka Protokolant po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 04 lutego 2009r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza z Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz adwokata E. D. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100) z tytułu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia [...] A. S. wniosła o umorzenie zaległych składek ZUS z uwagi na trudną sytuację materialną, w której się znajduje, bowiem jako osoba bezrobotna, samotnie wychowująca dwoje dzieci, pozostaje na utrzymaniu matki. Decyzją z dnia[...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. dokonał negatywnej weryfikacji wniosku pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz.74) w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003r. nr 141 poz. 1365 ze zm.) i odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z należnymi odsetkami w łącznej kwocie 67.872,31 zł. Pismem z dnia[...]. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie możliwości umorzenia przedmiotowych należności. Podniosła, że matka, na utrzymaniu której pozostaje wraz z dziećmi, przewlekle choruje i wymaga całodobowej opieki. Wyjaśniła, iż wysokość świadczenia emerytalnego jej matki jest jedynym źródłem utrzymania czteroosobowej rodziny. Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą umorzenia należności tytułu nieopłaconych składek. Organ stwierdził, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że strona nie posiada żadnych nieruchomości, udziałów w firmach i przedsiębiorstwach, papierów wartościowych, wierzytelności ani ruchomości przedstawiających wartość egzekucyjną. W okresie od 17.10.2007r. do 19.12.2007r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Mąż skarżącej przebywa za granicą i strona nie ma z nim kontaktu. Wraz z dwójką dzieci (12 i 15 lat) utrzymuje się z emerytury swojej matki w kwocie 1.273,57 zł netto miesięcznie. Po potrąceniu stałych wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem w kwocie ok. 900 zł pozostaje na życie czteroosobowej rodziny kwota 370 zł (wydatki to: gaz -388,54 zł, prąd - 164,95 zł, telefon - 50,57 zł, woda - 36,38 zł, leki -93,47 zł). Największym problemem jest fakt, iż matka strony jest osobą przewlekle chorą, co pozbawia zobowiązaną możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z załączonej dokumentacji medycznej wynika, że matka skarżącej jest po przebytej operacji z powodu guza nerki prawej, ponadto choruje na nadciśnienie, cukrzycę i zaćmę. Organ stwierdził nadto, że w stosunku do spornych zaległości prowadzono egzekucję, dokonując w czerwcu 2001 r. zajęcia rachunku bankowego (w okresie od sierpnia do października 1999 r. wyegzekwowano łącznie kwotę 1.481,42 zł). Z kolei od maja 2002 r. jest prowadzona skuteczna egzekucja za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Grudziądzu, a ostatnia wpłata w kwocie 252,89 zł dokonana została w dniu 30 sierpnia 2007 r. Odwołując się do treści art. 28 ust. 3, art. 28 ust. 3a o systemie ubezpieczeń społecznych, §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz rozpatrując całość zebranego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, iż w przedmiotowym przypadku nie zachodzi generalna przesłanka umorzenia zawarta w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. nie stwierdzono stanu całkowitej nieściągalności z uwagi na fakt, że prowadzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. egzekucja jest skuteczna. Organ przyznał, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna. Niemniej mając na uwadze nałożone przez ustawodawcę na Zakład Ubezpieczeń Społecznych zadania, określone w ustawie z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, m.in. z zakresu poboru składek, Zakład zobligowany jest do podejmowania działań zmierzających do przymusowego wyegzekwowania przedmiotowych należności. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi zaś wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publiczny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, Zakład zobligowany jest do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w ramach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Na w/w decyzję A.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, ponownie wskazując na trudną sytuację rodzinną i materialną, przemawiająca za uwzględnieniem jej wniosku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. W myśl art. 28 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r., II UZP 6/04 Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji gdy: opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§3 ust.1 pkt 1), przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§3 ust.1 pkt 3). Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust.1 powyższego rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pozostaje w separacji ze swoim mężem, którego wysokość zarobków jest nieznana. Przebywa on za zagranicą. Strona ma na utrzymuje dwoje dzieci w wieku 12 i 15 lat. W okresie od 17 października 2007 r. do 19 grudnia 2007 r. była zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wraz z dwójką dzieci zamieszkuje ze swoją matką, z której emerytury kwocie 1.273,57 zł netto miesięcznie utrzymuje się cała rodzina. Po potrąceniu stałych wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem w kwocie ok.900 zł, na utrzymanie czterech osób pozostaje kwota 370 zł, co daje 3 zł dziennie na jedną osobę. Ponosi również dodatkowe wydatki związane z leczeniem córek (np. koszty wizyty u ortodonty – 40 zł). Skarżąca nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej, gdyż sprawuje opiekę nad przewlekle chorą, 77 – letnią matką (przebyła operację z powodu guza nerki, choruje nad nadcienienie, cukrzycę i zaćmę). Skarżąca nie posiada żadnego majątku. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodzi generalna przesłanka umorzenie z powodu całkowitej nieściągalności należności, z uwagi na to, że prowadzona egzekucja administracyjna okazała się skuteczna (w dniu 30 sierpnia 2007 r. dokonano wpłaty w kwocie 252.89 zł). Ponadto organ zauważył, ze decyzje w przedmiocie umorzenia składek podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Bezspornym jest, iż wydana decyzja ma charakter uznaniowy. Jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne i wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art.11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności składkowych, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i zbadane. Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie, może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Zdaniem Sądu powyższe przepisy zostały naruszone. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodzi generalna przesłanka umorzenia z powodu całkowitej nieściągalności. W art.28 ust.3 u.s.u.s. zostały wymienione przesłanki, z którymi związana jest całkowita nieściągalność. Organ nie wskazał, w oparciu o którą z tych przesłanek uznał brak podstaw do umorzenia należności i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia wybranej przez siebie przesłanki (można przypuszczać, że chodzi o przesłankę wskazaną w pkt 5). Swoje stanowisko o skuteczności egzekucji organ oparł na fragmentarycznej ocenie materiału dowodowego, tj. wpłacie dokonanej w dniu 30 sierpnia 2007 r. w kwocie 252,89 zł. Zdaniem Sądu skuteczność egzekucji organ powinien oceniać w oparciu o wszystkie okoliczności faktyczne związane z posiadanym przez stronę majątkiem, a nie na podstawie tylko jednej wpłaty i to dokonanej przed złożeniem przez skarżącą wniosku o umorzenie składek i prawie sześć miesięcy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Organ obowiązany jest dokonać w toku postępowania aktualnych ustaleń, co do posiadania przez skarżącą majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Ponadto w odniesieniu do powyższej podstawy umorzenia nie jest jasne, czy organ odmówił umorzenia z uwagi na to, że przesłanka ta nie wystąpiła, co oznaczałoby, że organ wydając decyzję nie oparł się na uznaniu administracyjnym, czy też wydał decyzję w ramach uznania administracyjnego, co zostało zaakcentowane w końcowej części decyzji. Organ powinien dokonać w tym zakresie jednoznacznego wyboru. W odniesieniu do podstawy umorzenia wskazanej w art.28 ust.3a w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Prezes ZUS ograniczył się do przytoczenia przepisów prawa. Nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący sytuacji skarżącej z punktu widzenia przesłanek umorzenia wskazanych w §3 ust.1 rozporządzenia, w szczególności w pkt 1 i pkt 3. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy według organu przesłanki umorzenia należności wskazane w tym przepisie wystąpiły, czy też nie wystąpiły. Sąd nie neguje prawa organu do wydania decyzji negatywnej, nawet w przypadku wystąpienia przesłanek umorzenia, w oparciu o uznanie administracyjne. Nie może to jednak zwalniać organu od poczynienia prawidłowych ustaleń w zakresie wystąpienia bądź niewystąpienia tych przesłanek, i dopiero na tej podstawie rozważenia zasadności umorzenia bądź nieumorzenia należności składkowych. Mając powyższe uwadze na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Zwrot kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zasądzono na podstawie art.250 tej ustawy w zw. z §2 ust.6 rozporządzenia Ministra Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz §19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. H. Adamczewska – Wasilewicz L. Kleczkowski E. Kruppik – Świetlicka