I SA/Bd 757/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. I SA/Bd 757/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] 2009 r. A. P. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. o umorzenie należnych składek w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, że za zaległości względem ZUS odpowiada były wspólnik L. M., który wraz z wnioskodawcą prowadził w latach 2003-2004 spółkę "A.". W spółce tej były wspólnik odpowiadał za sprawy związane z ubezpieczeniami społecznymi. Strona podniosła, że nie jest w stanie spłacić należności względem ZUS z uwagi na ich rozmiar oraz z powodu spłacania do dnia dzisiejszego innych długów spółki. Wnioskodawca wskazał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Podniósł, że choruje na serce i aktualnie oczekuje na drogi zabieg. Decyzją z dnia [...] 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, kosztów upomnienia, dodatkowej opłaty oraz odsetek za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł. Organ uznał, że w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności określona w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.). Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, tj. z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. Pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zobowiązany ponownie podniósł, że prowadził działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej z L. M. w okresie od czerwca 2003 r. do końca stycznia 2004 r. Nadmienił, że do lutego 2009 r. nie wiedział o istniejącym zadłużeniu, a spółki nie wyrejestrował, gdyż jako spółka prowadził sprawę karną przeciwko byłemu wspólnikowi o przywłaszczenie i kradzież. Podniósł, że z uwagi na kryzys na rynku pracy oraz stan zdrowia nie ma możliwości podjąć pracy w ciężkich warunkach. Strona zobowiązała się do uregulowania w ratach zadłużenia za okres od lipca 2003 r. do stycznia 2004 r., gdyż w okresie późniejszym spółka nie prowadziła działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ nie znalazł podstaw do umorzenia należności składkowych z uwagi na brak stwierdzonej całkowitej nieściągalności, jak również z uwagi na brak okoliczności szczególnych, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponadto organ nie stwierdził istnienia przesłanek - uzasadniających umorzenie należności - przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W wyniku wniesionej skargi wyrokiem z dnia 10 lutego 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił powyższą decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ zasadnie stwierdził, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu należności składkowych. W ocenie Sądu organ naruszył przepis art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem trudna sytuacja wnioskodawcy na która powoływał się we wniosku nie była przedmiotem analizy przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przesłanek umorzenia wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w szczególności przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 (opłacenie należności z tytułu składek pozbawiałoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych). Rozpoznając ponownie sprawę decyzją dnia [...] 2010r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2009r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 21 maja 2010r. wnioskodawca dostarczył aktualne oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji zdrowotnej, a także decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2009r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w kwocie 176,62 zł miesięcznie. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ ponownie wskazał, że w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzi, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono nieściągalności zadłużenia i tym samym w tym przypadku nie zachodzi przesłanka umorzenia należności o której mowa w art. 28 ust 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych postaci stwierdzenia bezskuteczności prowadzonej egzekucji. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, tj. z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek, wskazując, że sytuacja materialna i rodzinna skarżącego uległa znacznej zmianie od czasu rozpatrywania pierwszego wniosku. Ustalono, że obecnie skarżący jest zatrudniony w firmie "E." w B. na podstawie umowy na czas nieokreślony uzyskując z tego tytułu dochód w wysokości [...] zł netto miesięcznie. Otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 176,68 zł miesięcznie. Zamieszkuje w B. przy ul. [...] w lokalu o powierzchni 42,2m² który stanowi jego własność, otrzymany w spadku po matce. Skarżący nie posiada majątku ruchomego przedstawiającego wartość handlową. Posiada również zobowiązania wobec spółdzielni mieszkaniowej w wysokości ok. 500 zł i dokonuje regularnej ich spłaty w wysokości 50 zł miesięcznie. Z przedłożonego oświadczenia wynika również, że na utrzymaniu skarżącego pozostaje narzeczona, która jest osobą bezrobotną. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą: 402,09 zł - czynsz raz w miesiącu, 86,23 zł - gaz raz na pół roku, 91,14 zł. - energia elektryczna raz na dwa miesiące. Organ wywiódł, że po dokonaniu wszystkich niezbędnych wydatków na utrzymanie (ubranie, żywność) pozostaje wnioskodawcy kwota ok. 615 zł netto miesięcznie, zatem istnieje realna szansa na podjęcie spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek w ramach umowy ratalnej dostosowanej do możliwości finansowych skarżącego. Ponadto organ wskazał, że skarżący obecnie jest właścicielem mieszkania, które może stanowić dla Zakładu zabezpieczenie swoich wierzytelności. W ocenie organu bez znaczenie w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność powołana przez skarżącego, że na jego utrzymaniu pozostaje narzeczona która jest osobą bezrobotną, albowiem jest ona w stosunku do podatnika osobą obcą i tym samym jej sytuacja materialna oraz rodzinna nie może stanowić okoliczności zasługującej na uwzględnienie. W skardze skierowanej do Sądu strona podniosła, iż organ nie wziął pod uwagę faktu, że skarżący ma na utrzymaniu niepracująca narzeczoną z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Ponadto strona podniosła, że kwota 615 zł która wyliczył organ nie obejmuje niezbędnych wydatków na żywność, ubrania i środki czystości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a"), w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art.1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b) , a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie, Sąd wskazuje, że jako sąd administracyjny kompetentny był więc jedynie do oceny legalności zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, nie miał natomiast uprawnień do umorzenia ww. należności zgodnie z wnioskiem skarżącego. Nie może tego uczynić nawet w przypadku uwzględnienia skargi, nie może bowiem orzekać w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków, wszelka więc argumentacja skarżącego nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności składkowych i ich pochodnych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Należy również podkreślić, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punku widzenia jej celowości czy słuszności. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać, że sprawa przedmiotowej ulgi podlegała już ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej Sąd stwierdził, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zgodnie z prawem jest rozstrzygnięcie organu, na mocy którego odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieuiszczonych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie [...] zł. Art.32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.) stanowi, że do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład (ZUS), z uwzględnieniem ust. 2-4. Jak stanowi ust. 2 powołanego wyżej art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3 a. Definicję legalną nieściągalności, obowiązującą na gruncie przepisów tej ustawy, zawarto w ust. 3 art. 28. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w szczególności art. 28 ust. 3 a tego aktu, dają jednakże możliwość umorzenia należności z tytułu płatności składek w sytuacjach, w których nie stwierdzono ich nieściągalności. Szczegółowe zasady tego umarzania zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z dyspozycją § 3 powyższego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jak wynika z brzmienia powołanego wyżej przepisu wystąpienie sytuacji faktycznej, mieszczącej się w kategorii przypadków przewidzianych w jego treści daje ZUS jedynie możliwość umorzenia zaległości w opłacaniu składek, skorzystanie z której pozostawione zostało, z woli normodawcy, w gestii uznania organu. Tak więc, nawet w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r., organ nie ma obowiązku umorzenia zaległości, a po stronie dłużnika nie powstaje odpowiadające temu roszczenie. Działa on tym samym w granicach uznania administracyjnego, w zakres którego nie może wkraczać również sąd administracyjny, rozpoznający skargę na akt lub czynność, wydany lub podjęty w jego zakresie. Nie oznacza to jednak dowolności w postępowaniu administracyjnym i procesie decyzyjnym. Rozstrzygnięcie wniosku o zwolnienie, podjęte w granicach tegoż uznania administracyjnego, wymaga poczynienia ze strony ZUS odpowiednich ustaleń, odnośnie sytuacji wnioskodawcy, tzn. w kierunku ustalenia całkowitej nieściągalności zaległości lub trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, w efekcie której nie jest on w stanie uregulować swoich zobowiązań wobec ZUS. Tak samo w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie, z zachowaniem reguł nim rządzących, a wynikających z regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanego w tym postępowaniu z mocy art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jak to już wyżej zasygnalizowano, o ile Sąd nie jest władny wkraczać w zakres uznania administracyjnego, oceniając zasadność wydanej w jego ramach decyzji, to jego kompetencja w tego typu sprawach obejmuje już ocenę legalności przeprowadzonego postępowania, pod kątem zachowania wymogów proceduralnych, między innymi w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, zebrania i rozważenia materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z brzmienia art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego to na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich działań, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, między innymi poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż organ prawidłowo będąc związany wyrokiem Sądu z dnia 10 lutego 2010r. uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Jak również wskazał WSA w powyższym wyroku organ naruszył przepis art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem trudna sytuacja wnioskodawcy na która powoływał się we wniosku nie była przedmiotem analizy przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przesłanek umorzenia wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w szczególności przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 (opłacenie należności z tytułu składek pozbawiałoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych). W ocenie Sądu dokonując ponownej analizy sytuacji skarżącego organ nie wypełnił powyższej dyspozycji Sądu. Co prawda jak słusznie wskazał ZUS sytuacja skarżącego znacznie się zmieniła od czasu rozpoznawania pierwotnego wniosku o umorzenie zaległości. Organ wprawdzie przedstawił pewne dane dotyczące sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, niemniej wnioski, które wywiódł pozostają w kolizji ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jak wynika z ze złożonego oświadczenia przez skarżącego z dnia 21 maja 2010r. obecnie jest zatrudniony w firmie "E." w B. na podstawie umowy na czas nieokreślony uzyskując z tego tytułu dochód w wysokości 986 zł netto miesięcznie. Otrzymuje również dodatek mieszkaniowy w wysokości 176,68 zł miesięcznie. Zamieszkuje w lokalu o powierzchni 42,2m², który stanowi jego własność, które otrzymał w spadku po matce. Skarżący nie posiada majątku ruchomego przedstawiającego wartość handlową. Posiada również zobowiązania wobec spółdzielni mieszkaniowej w wysokości ok. 500 zł i dokonuje regularnej ich spłaty w wysokości 50 zł miesięcznie. Z przedłożonego oświadczenia wynika również, że na utrzymaniu skarżącego pozostaje narzeczona, która jest osobą bezrobotną. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą: 402,09 zł - czynsz raz w miesiącu, 86,23 zł - gaz raz na pół roku, 91,14 zł. - energia elektryczna raz na dwa miesiące. Z powyższych informacji organ wywiódł, iż po dokonaniu wszystkich niezbędnych wydatków na utrzymanie (ubranie, żywność) pozostaje skarżącemu kwota ok. 615 zł netto miesięcznie. W ocenie Sadu już samo powyższe wyliczenie nie znajduje pokrycia w materiale dowodowym. Jak słusznie wskazała strona w skardze powyższa kwota nie uwzględnia wbrew stanowisku organu kwoty jaką skarżący musi ponieść chociażby na żywność, ubranie oraz zakup środków czystości. W świetle powyższego za nieuzasadnione i gołosłowne należy uznać twierdzenia organu, który akceptując powyższe zestawienie dochodów i wydatków skarżącego widzi możliwość pomniejszenia będącej w jego dyspozycji kwoty dochodów o kwoty z tytułu spłaty zaległości, bez uszczerbku dla realizacji podstawowych potrzeb rodziny. W ocenie Sądu organ nie uzasadnił, dlaczego sytuacja skarżącego nie zasługuje na ocenę, że spełnia przesłankę ustawową do umorzenia należności. W tej sytuacji twierdzenie organu, że skarżący nie wykazał, by w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające umorzenie należności, należało uznać za dowolne i nie znajdujące poparcia w zebranym materiale dowodowym. Brak przekonującego uzasadnienia w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji bowiem organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Uzasadnienie powinno zawierać konkretne wyliczenie, które na bazie poczynionych ustaleń pozwala na wywiedzenie wniosków organu. Nie można uznać za wystarczające samo zestawienie danych, co do sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego oraz wniosków, że nie uzasadniają one spełnienia warunków do udzielenia ulgi. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest również stanowisko organu, iż bez znaczenie w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność powołana przez skarżącego, że na jego utrzymaniu pozostaje narzeczona która jest osobą bezrobotną, albowiem jest ona w stosunku do podatnika osobą obcą i tym samym jej sytuacja materialna oraz rodzinna nie może stanowić okoliczności zasługującej na uwzględnienie. Jak wynika bowiem z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. Skoro jak wynika z oświadczenia skarżącego prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z bezrobotną narzeczoną to stosownie do powyższego przepisu okoliczność ta winna być wzięta pod uwagę przez organ przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zgodnie z art. 152 określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.